Совместное ведение российской федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования
что в соответствии с п. "а" ст. 72 Конституции
РФ к совместному ведению Федерации и ее
субъектов отнесено "обеспечение
соответствия конституций и законов
республик, уставов, законов и иных
нормативных правовых актов краев, областей,
городов федерального значения, автономной
области, автономных округов Конституции
Российской Федерации и федеральным
законам".
Трудно говорить об
исключительном ведении Федерации и в том
случае, если у Федерации и ее субъектов
имеется общий объект власти. Так, согласно
п. "б" ст. 71 Конституции РФ "территория
Российской Федерации" отнесена к ведению
Российской Федерации. Однако из смысла ст.
67, 71, 72, 73 Конституции РФ следует, что право
регулировать территориальное устройство
субъекта Федерации принадлежит субъекту
Федерации. На это обращено внимание в абз. 5
п. 4 Постановления Конституционного Суда по
делу о проверке конституционности Закона
Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О
системе органов государственной власти в
Удмуртской Республике" <*>.
Конституционный Суд РФ подчеркнул, что в
ведении республик, входящих в состав
Российской Федерации, находится их
территориальное устройство. Это означает,
что субъекты РФ самостоятельно определяют
в своих конституциях (уставах) и законах
систему административно - территориальных
единиц и муниципальных образований.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1997. N 5.
Ст. 708.
В соответствии с этим же пунктом ст.
71 Конституции РФ к ведению Федерации
отнесено "федеративное устройство
Российской Федерации". Однако вопрос о том,
следует ли федеративное устройство
относить к исключительному ведению
Федерации, не может быть воспринят
однозначно. Положения федеральной
Конституции свидетельствуют о том, что не
все вопросы федеративного устройства
относятся к исключительному ведению
Федерации. Во-первых, глава 3 Конституции
России, регулирующая вопросы федеративного
устройства, не может быть изменена
федеральными органами в одностороннем
порядке (ст. 136 Конституции). Во-вторых,
отдельные вопросы федеративного
устройства регулируются по согласованию
либо с согласия субъектов Федерации. В
частности, статус субъекта РФ может быть
изменен только по взаимному согласию
Федерации и субъекта РФ (ч. 5 ст. 66
Конституции). В качестве вариантов решения
проблемы можно было бы предложить изъятие
категории "федеративное устройство" из ст. 71
Конституции либо замену ее понятием
"структура Федерации".
Приведенные
примеры свидетельствуют об определенной
несогласованности положений ст. 71, 72 и иных
статей Конституции Российской Федерации.
Устранение данных противоречий возможно
как через внесение поправок
непосредственно в Конституцию, так и путем
толкования конституционных положений
Конституционным Судом Российской
Федерации. При этом, думается, что до
постановки вопроса о внесении изменений в
Конституцию России следует максимально
использовать потенциал конституционного
толкования.
Следует ли расширять статью 72
Конституции
Российской
Федерации?
Другая актуальная проблема
конституционного регулирования круга
предметов совместного ведения - пробелы
федеральной Конституции в определении
предметов ведения Российской Федерации.
Юридическая практика свидетельствует о
том, что ст. 71 Конституции РФ содержит
неполный перечень предметов совместного
ведения.
Возьмем, к примеру, такую сферу
общественных отношений, как "чрезвычайные
ситуации" (политического, природного и
техногенного характера). Является ли эта
сфера общественных отношений предметом
ведения Федерации или это предмет
совместного ведения? В соответствии с п. "з"
ст. 72 к предметам совместного ведения
отнесено лишь "установление мер по борьбе с
катастрофами, стихийными бедствиями,
эпидемиями, ликвидация их последствий". Это,
скорее, частные вопросы проблемы
"чрезвычайных ситуаций". Вместе с тем, если
следовать Федеральному закону от 21 декабря
1994 года "О защите населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера", то регулируемая
сфера общественных отношений есть предмет
совместного ведения, так как
законодательство Российской Федерации в
данной области состоит не только из законов
и иных нормативных правовых актов
Федерации, но и законов и иных нормативных
правовых актов ее субъектов (ст. 2) <*>.
--------------------------------
<*> См.: Ведомости
Федерального Собрания Российской
Федерации. 1995. N 1. Ст. 1.
К предмету
совместного ведения, не закрепленному
конституционно, относятся и вопросы
государственной службы. Нельзя сказать, что
определенность в этом вопросе появилась
после того, как Федеральное Собрание РФ
приняло Федеральный закон от 31 июля 1995 года
"Об основах государственной службы в
Российской Федерации". Сам факт принятия
именно основ заставляет идентифицировать
государственную службу как предмет
совместного ведения. Вместе с тем на
практике споры сохраняются. Стремясь
устранить неопределенность в этом вопросе,
Государственная дума Ярославской области
обращалась в Конституционный Суд РФ с
запросом о толковании п. "т" ст. 71, п. "н" ч. 1 ст.
72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ. Заявитель
ставил вопрос, вправе ли субъекты
Российской Федерации осуществлять
собственное правовое регулирование
вопросов государственной службы или оно
является предметом совместного ведения.
Конституционный Суд РФ не стал
рассматривать запрос по формальным
основаниям, усмотрев в нем несвязанность по
предмету регулирования общих принципов
организации государственной власти с
государственной службой. Поэтому неясность
в вопросе о том, относится ли
государственная служба субъекта
Российской Федерации к предмету
совместного ведения Федерации и ее
субъектов, пока сохраняется.
О наличии
значительного числа пробелов и
противоречивости в вопросах
конституционного регулирования предметов
совместного ведения свидетельствует и
анализ содержания договоров между
федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации о
разграничении предметов ведения и
полномочий. Большинство договоров и
соглашений заключено не столько потому,
чтобы с их помощью учесть специфику
субъектов Федерации, сколько для того,
чтобы заменить или дополнить нормы
Конституции РФ и федерального
законодательства. Сегодня
внутрифедеральное договорное
регулирование по сути восполняет пробелы
российской Конституции и федеральных
законов. В самом деле, можно ли назвать
только татарской, осетинской,
краснодарской спецификой необходимость
совместного с Федерацией регулирования
вопросов миграции; удмуртской проблемой -
совместное регулирование межбюджетных
отношений, исключительно свердловской или
башкирской задачей - проведение вместе с
федеральной властью конверсии и т.д.?
Из
приведенных примеров, казалось бы, со всей
очевидностью напрашивается вывод о том, что
вопросы, проявившие себя как предметы
совместного ведения в процессе самой
практики государственного строительства,
должны найти свое закрепление в
Конституции Российской Федерации
официально - как предметы совместного
ведения. Однако решить этот вопрос путем
внесения поправок в Конституцию России -
процесс достаточно сложный и трудоемкий.
Более того, нельзя безраздельно расширять
Конституцию, и вряд ли это плодотворно
скажется на авторитете Основного Закона
нашего государства. Выход видится во
введении категории "совместная компетенция
органов государственной власти Федерации и
ее субъектов". Совместная компетенция - это
конкретные полномочия органов
государственной власти в определенных
сферах, которые можно определять в текущих
федеральных законах, а их развитие - и во
внутрифедеральных договорах и
соглашениях.
О формах правового
регулирования по предметам
совместного
ведения
Показателем зрелости
федеративных отношений является наличие
работающего механизма реализации
конституционной модели разграничения
предметов ведения. Роль одного из важнейших
правовых средств обеспечения реализации
объема государственной власти по
разграниченным предметам ведения играет
конституционная регламентация правовых
форм регулирования по предметам ведения
Российской Федерации и ее субъектов.
В
соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции
Российской Федерации путем установления
жесткого перечня видов актов определена
система правовых актов, издаваемых по
предметам совместного ведения (как,
впрочем, и по предметам ведения РФ в ч. 1 ст.
76).
Из буквального толкования ч. 1 и 2 ст. 76
Конституции РФ следует, что формами
правового регулирования по данным
предметам ведения могут быть лишь те, что
перечислены в указанной статье. В этой
связи возникает вопрос о том, насколько
оправданна жесткая регламентация в
Конституции РФ правовых форм регулирования
по предметам ведения Российской Федерации
и предметам совместного ведения.
Думается, что оправдать такой жесткий
подход весьма затруднительно. Практика
текущего правового регулирования по
предметам ведения свидетельствует о том,
что виды издаваемых нормативных актов не
ограничиваются только законом как правовой
формой. В большинстве федеральных законов,
издаваемых по предметам ведения Российской
Федерации и предметам совместного ведения,
наряду с федеральными законами говорится и
о других федеральных нормативных правовых
(или правовых) актах Федерации, относящихся
к системе законодательства РФ. Так, в
правовом регулировании по предметам
ведения Российской Федерации и предметам
совместного ведения определенную нишу
занимают акты Президента РФ, Правительства
РФ и федеральных органов исполнительной
власти.
Конституционный Суд РФ по
вопросу о возможности широкого толкования
форм правового регулирования по предметам
совместного ведения высказал свою позицию
в Постановлении от 9 января 1998 года по делу о
проверке конституционности Лесного
кодекса Российской Федерации.
Конституционный Суд, анализируя конкретные
статьи Кодекса, дал разъяснение, что
возможность издания не только законов, но и
иных федеральных нормативных правовых
актов, регулирующих отношения по предметам
совместного ведения, сама по себе не
является нарушением статьи 76 (ч. 2)
Конституции Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1998. N 3.
Ст. 429.
Для большей определенности в этом
вопросе можно было бы закрепить в законе
принцип проведения различий между
правовыми актами, разграничивающими
компетенцию, и актами, регулирующими
отношения по предметам ведения. Если речь
идет о правовом регулировании по предметам
ведения, связанном не непосредственно с
разграничением компетенции, а с созданием
правовых условий реализации обозначенной в
федеральных законах компетенции, то помимо
актов, перечисленных в ст. 11 и 76 Конституции
РФ, не исключается использование и других
правовых форм.
Так как федеральный
законодатель, исходя из требований
практики и складывающихся реалий, вынужден
отступать от жесткой схемы формы правового
регулирования по предметам ведения
Федерации, необходимы либо новая редакция
ст. 76 Конституции РФ, либо разъяснения
Конституционного Суда РФ, определяющие
случаи ее применения.
Об оптимизации
соотношения федерального и
регионального
законодательства по
предметам совместного ведения
Весьма
важным конституционно - правовым аспектом
регулирования, влияющим на эффективность и
стабильность федеративных отношений,
является определение оптимального
соотношения объема федерального и
регионального законотворчества по
предметам совместного ведения. Пока еще не
выработаны какие-либо единые
методологические подходы, и соответственно
отсутствуют общие законодательные
критерии пределов федерального и
регионального регулирования по предметам
совместного ведения.
Для российской
юридической практики регулирования по
предметам совместного ведения
актуальность составляет следующий вопрос,
требующий научно - практического решения:
должны ли федеральные законы, принимаемые
по предметам совместного ведения,
содержать лишь общие рамочные положения
или степень детализации может быть
различной в зависимости от характера
регулируемых отношений и каждый раз она
должна определяться на федеральном уровне
применительно к конкретному предмету
регулирования?
Конституция Российской
Федерации в отличие от Федеративного
договора не содержит положений,
определяющих рамки федерального
законодательного регулирования по
предметам совместного ведения. Согласно
Федеративному договору по предметам
совместного ведения предусматривалось
принятие Основ законодательства на
федеральном уровне. Это обязывало
федеральные органы власти при разработке
Основ придерживаться его наименования и
определять самые общие, базовые положения в
федеральных законах.
Исходя из
действующих конституционных норм,
федеральный закон, принимаемый по
предметам совместного ведения, может быть
издан в виде общих принципов (законы об
общих принципах организации системы
органов государственной власти и местного
самоуправления, об общих принципах
налогообложения и сборов); кодексов
(Налоговый, Земельный, Водный и т.д.); основ
(Основы государственной службы) и просто в
виде обычного федерального закона.
Думается, что такое разнообразие усиливает
роль субъективного фактора (разработчиков,
законодателей) в определении оптимума в
соотношении объема праворегулирования на
федеральном и региональном уровнях.
Чтобы снизить роль субъективного фактора,
отдельные субъекты Федерации
предпринимают попытки закрепить в
собственных конституциях, уставах норму
Федеративного договора о принятии
федеральных законов в виде основ
законодательства по предметам совместного
ведения. В частности, в Конституции Карелии
предусмотрена норма, согласно которой в
качестве единственной формы федеральных
законов по предметам совместного ведения
признаются Основы законодательства
Российской Федерации.
Однако, как
свидетельствует предшествующая практика,
норма об издании Основ сама по себе еще не
давала гарантий того, что такой закон
определит действительно именно основы. Не
всегда принятие федерального закона
ограждает субъектов Федерации от
спускаемой сверху детальной регламентации
(см., например, Федеральный закон от 31 июля
1995 года "Об основах государственной службы
Российской Федерации"). Именно в виде основ
законодательства издавались союзные
законы СССР применительно к союзным
республикам, однако это не снизило уровень
централизма в федеральном правовом
регулировании.
Следовательно,
необходимо искать другие, более
действенные правовые пути и механизмы
достижения оптимума, обеспечивающего
федеративный тип связей и эффективную
систему разделения государственной власти
по вертикали по вопросам совместного
ведения.
Общее правило, которое, как
представляется, должно действовать -
пределы регулирования целесообразно
определять в федеральном законе,
издаваемом по предметам совместного
ведения. Важно четко обозначить в каждом
федеральном законе, принимаемом по
предметам совместного ведения, границы
правотворчества органов власти Федерации и
ее
