Совместное ведение российской федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования
КАК ПРЕДМЕТ КОНСТИТУЦИОННОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ
И.А. УМНОВА
Умнова Ирина
Анатольевна - главный консультант
Конституционного Суда РФ, ученый секретарь
РПА Минюста РФ, доктор юридических наук,
профессор.
О генезисе возникновения
феномена совместного ведения
Феномен
совместного ведения центра и составных
частей федеративного государства возник на
определенном этапе развития федеративной
государственности в результате эволюции
дуалистической природы федерализма.
Первоначально федерализм, родиной которого
считается США, зародился как
дуалистический, подразумевающий строго
фиксированное на конституционном уровне
разделение функций и полномочий между
центральной (союзной) властью и властями
субъектов федерации. Вместе с тем модель,
ориентируемая на жесткую фиксацию
разделения власти между федерацией и ее
субъектами, в прошлом и в настоящем в чистом
виде не действовала и не действует ни в
одной стране, так как не соответствует
политическим реалиям. Обнаружилось, что
имеются сферы, в которых требуются
кооперация (сотрудничество) и солидарная
ответственность центра и составных частей
федерации при осуществлении определенных
социально значимых государственных
функций. Модель федерализма, основанная на
использовании системы таких отношений,
получила наименование кооперативного
федерализма и привела к появлению феномена
совместного ведения федерации и ее
субъектов.
Как конституционная
категория совместное ведение, а точнее -
конкурирующее (совместная компетенция
властей федерации и земель) впервые было
обозначено европейским (германским,
австрийским) правом. По мнению европейских
ученых, появление совместного ведения
(совместной компетенции) есть показатель
более совершенных федеративных связей,
когда механизм разделения и реализации
государственной власти - не только
конституционно фиксированное
размежевание, но и отношения партнерства
(сотрудничества и солидарной
ответственности).
Суть преобразования
федеративных отношений по новой
Конституции России - создание именно модели
кооперативного федерализма. Однако пока
заложены лишь элементы данного типа. В
целом для России характерен этап
становления кооперативного федерализма.
Попытка закрепления предметов
совместного ведения на союзном уровне была
предпринята в проекте Союзного договора и
союзных законах последних лет
существования СССР. Однако документом,
положившим реальное начало формированию
нового типа федеративных отношений,
которые можно считать основой формирования
российской модели кооперативного
федерализма, стал Федеративный договор.
Подписав в 1992 г. Федеративный договор,
федеральные органы власти России впервые
не сверху, а вместе с органами власти ее
составных частей попытались разделить
государственную власть и определить
правила взаимодействия, основанные на
поиске согласия и сотрудничества. Данным
документом были обозначены предметы
совместного ведения органов
государственной власти России и ее
составных частей, которые и определили
сущность современной российской
конституционной модели совместного
ведения.
Внедрение в ткань
федеративного устройства России предметов
совместного ведения Федерации и ее
субъектов, установление форм их реализации
через совместное законотворчество и
согласование деятельности, организация
представительств субъектов Федерации в
центральных органах и создание
координационных и совещательных структур -
все это свидетельствовало о начале
развития в России собственного варианта
кооперативного федерализма.
Действующая Конституция Российской
Федерации подтвердила выбор Россией модели
кооперативного федерализма, необходимость
формирования механизма совместного
осуществления государственной власти.
Более того, предпринятая попытка
соединения элементов кооперации с
уравниванием субъектов Федерации в их
статусе раскрыла новые возможности
партнерства, вывела их на более высокий
уровень правовой справедливости.
Об
особенности российской модели
конституционного
закрепления
предметов совместного ведения
Отношение
к установлению предметов совместного
ведения весьма неоднозначно в
отечественной науке и политической
практике. Позиции поляризуются от
признания статьи 72 Конституции как нового
слова в мировой практике федерализма до
полного неприятия этой статьи, когда она
расценивается как свидетельство
неспособности законодателя разделить
власть между Федерацией и ее субъектами
<*>.
--------------------------------
<*> См.,
например: Козлов А.Е. Статус Российской
Федерации и проблемы совершенствования
механизма государственной власти //
Конституционный строй России. Вып. 3. М.: ИГиП
РАН. 1996. С. 78; Смирнягин Л. Статья 72
Конституции Российской Федерации: проверка
ветвей власти на государственную зрелость
// Российские вести. 1995. 15 нояб.
Едва ли
можно согласиться с тем, что сфера
совместного ведения - это не что иное, как
результат компромисса между федеральной и
региональной властями, не сумевшими на
момент принятия Конституции окончательно -
что называется "раз и навсегда" -
договориться по своим исключительным
полномочиям. Это своего рода "переходные
положения", рассчитанные на неопределенный
временной период <*>. В качестве
недостатка предметов совместного ведения
иногда указывается на дублирование
некоторых вопросов в перечне круга
предметов ведения Российской Федерации и
предметов совместного ведения <**>.
--------------------------------
<*> См.: Шахрай С.
Актуальные проблемы российского
федерализма
<**> Там
же.
Представляется, что дублирование
возникает не из-за неспособности деления
государственной власти, а по причине
недостатков юридической техники. Появление
же предметов совместного ведения, как уже
было отмечено ранее, предопределено не
конфликтами временного характера, а
объективными процессами федерализации,
требующими в современных условиях более
тесного взаимодействия и солидарной
ответственности сторон федеративных
отношений.
В мировой практике
встречается два способа структурирования
предметов совместного ведения. Первый
способ - закрепляются предметы ведения
федерации и предметы совместного ведения
федерации и ее субъектов - сферы
конкурирующей компетенции (ФРГ, Австрия,
Бразилия, Пакистан, Нигерия). Второй -
определяются предметы исключительного
ведения Федерации, предметы совместного
ведения и предметы ведения субъектов
федерации (Индия, Малайзия). Думается, что
избранный Россией двухуровневый способ
конституционного разграничения предметов
ведения (предметы ведения федерации и
предметы совместного ведения) является
более предпочтительным, чем трехчленная
классификация. Отсутствие жесткого перечня
предметов ведения субъектов федерации в
большей мере отвечает демократическому
характеру федеративной природы
государства, так как позволяет отнести к
ведению субъекта все остальные предметы
ведения, не отнесенные к ведению федерации
и совместному ведению <*>.
--------------------------------
<*> См., например:
Чиркин В.Е. Основы конституционного права.
М.: Манускрипт, 1996. С. 129.
Перечень
предметов совместного ведения Российской
Федерации, так же как и перечень предметов
ведения РФ, является закрытым. Он подлежит
расширению (изменению) только в порядке,
предусмотренном для внесения поправок в
Конституцию РФ. Это создает определенные
гарантии конституционной защиты
согласованного сторонами федеративных
отношений объема совместного ведения.
Следует заметить, что российская модель
совместного ведения несколько отличается
от моделей, сформированных зарубежной
практикой. В конституциях зарубежных
государств, где используется институт
совместного ведения, как правило,
осуществляется разграничение не предметов
ведения между федерацией и ее субъектами, а
функций либо совместной компетенции между
конкретными ветвями государственной
власти - законодательной и исполнительной.
Так, в Конституции Австрии отдельно
указываются полномочия федерации и земель
в сфере законодательной и исполнительной
деятельности, а также совместная
пересекающаяся компетенция, когда по
определенным вопросам федерация
законодательствует, а земли осуществляют
исполнительную деятельность. Аналогичные
подходы используются в Конституции
ФРГ.
Что в основе совместного ведения:
принцип
субсидиарности или
централизация?
Важнейший аспект анализа
особенности модели конституционного
регулирования круга предметов ведения
связан с идентификацией того, какой принцип
распределения государственной власти по ее
объему положен в основу разграничения
предметов ведения в Конституции РФ:
субсидиарности или централизации?
Думается, что в основе российской
конституционной модели разграничения
предметов ведения лежит сочетание
принципов субсидиарности и централизации.
И тут вряд ли можно согласиться с позицией
американского эксперта С. Солника,
считающего, что после перечня,
определенного в ст. 71 и 72 Конституции РФ,
едва ли остаются какие-либо исключительные
полномочия в компетенции субъектов
Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> См.: Стивен Л.
Солник. Федерация и регионы России:
договорной процесс // Конституционное
Право: Восточноевропейское Обозрение.
1995/1996. N 4(13) / N 1(14). С. 40.
В мировой практике
конституционного регулирования
используются два метода распределения
власти в "остатке": децентрализации и
централизации. Способ децентрализации
означает, что все то, что не отнесено по
конституции к федерации, к совместному
ведению, к ведению субъектов федерации,
остается в ведении субъектов федерации
(Австрия, ФРГ, Малайзия). Способ
централизации означает, что остаточная
власть (предметы ведения, нераспределенная
компетенция органов власти) находится в
юрисдикции федерации (Канада, Индия).
В
российской конституционной модели
"остаточные" предметы ведения
распределяются на основе способа
децентрализации. В соответствии со ст. 73
Конституции РФ вне пределов ведения
Российской Федерации и полномочий
Федерации по предметам совместного ведения
субъекты федерации обладают всей полнотой
государственной власти. В целом это более
демократический способ разделения власти,
нежели жесткое определение предметов
ведения субъектов федерации
непосредственно в конституции. Вместе с тем
такой подход предполагает решение вопроса,
что должно относиться к ведению субъектов
федерации, то есть, что в итоге остается в
"остатке" для субъекта федерации.
Анализ
конституций и уставов субъектов РФ
свидетельствует о том, что перечень
предметов ведения субъектов Федерации
довольно обширен. В целом сферы, в которых
субъекты Федерации осуществляют
собственное правовое регулирование, исходя
из конституционной модели разграничения
предметов ведения по основным вопросам,
составляющим региональный интерес,
совпадают с теми предметами ведения,
которыми обладают субъекты федерации
большинства других зарубежных
федеративных государств. Вместе с тем в
отличие от бывших союзных республик в
составе СССР, от сложившейся системы
распределения предметов ведения в США,
Германии и ряде других стран, субъекты
Российской Федерации не наделены правом
законотворчества в таких отраслях права,
как гражданское, гражданско -
процессуальное, уголовное, уголовно -
процессуальное, арбитражно -
процессуальное, авторское и патентное,
которые в той или иной мере касаются
регулирования прав и свобод человека и
гражданина (см.: п. "о" ст. 71 Конституции
Российской Федерации).
В отличие от
ранее действующей Конституции России и
Федеративного договора, где правовое
регулирование интеллектуальной
собственности относилось к совместному
ведению, по действующей Конституции этот
вопрос обозначен в качестве предмета
ведения Федерации (п. "о" ст. 71 Конституции
РФ). Принцип централизации характерен и для
регулирования судебной системы. В
соответствии с российской Конституцией
судоустройство отнесено к ведению
Федерации. Россия оказалась приверженцем
редких в мировой практике случаев отказа от
установления двойной системы
судопроизводства (федеральной и
региональной), примером которого является,
в частности, Австрия <*>.
--------------------------------
<*> Конституция
Австрии устанавливает, что отправление
правосудия исходит от Союза (ст. 82, п. 1),
приговоры и решения провозглашаются и
приводятся в исполнение именем Республики
(ст. 82, п. 2), организация и компетенция судов
определяются союзными законами (ст. 83, п. 1),
судьи назначаются по предложению
правительства Президентом Союза (ст. 86, п.
1).
Таким образом, российская модель
конституционного регулирования круга
предметов ведения тяготеет к числу
централизованных федеральных систем, что
обусловлено, в определенной мере,
особенностью развития правовой культуры
России на современном этапе.
О
конституционных противоречиях в
правовом
регулировании предметов
совместного ведения
Российской
Федерации и ее субъектов
Одной из
серьезных проблем, имеющих научно -
практическую значимость, является
идентификация предметов совместного
ведения Российской Федерации и ее
субъектов. Это проблема не только чисто
российская. Например, в юридическом
справочнике Швейцарии говорится о проблеме
наслоений между федеральными и
кантональными правами, увеличивающихся
постоянно. В Швейцарии можно найти все
больше и больше федеральных правил в
сферах, зарезервированных традиционно за
кантонами. И наоборот, кантоны часто
обязаны выполнять федеральные законы и
имеют, таким образом, исполнительные
полномочия.
В России данная проблема
стоит достаточно остро, что связано, прежде
всего, с противоречивостью самой
российской конституционной модели
разграничения предметов ведения.
Так,
перечень предметов ведения включает
вопросы, отнесенные одновременно к
предметам ведения Федерации и к предметам
совместного ведения. В соответствии с п. "в"
ст. 71 Конституции РФ защита прав и свобод
человека и гражданина, защита прав
национальных меньшинств отнесены к ведению
Федерации. Одновременно эти же вопросы в п.
"б" ст. 72 Конституции отнесены к предметам
совместного ведения.
Согласно п. "а" ст. 71
Конституции РФ в ведении Федерации
находится принятие и изменение Конституции
России. Вместе с тем в соответствии со ст. 136
Конституции РФ поправки к главам 3 - 8
принимаются в порядке, предусмотренном для
принятия федерального конституционного
закона, и вступают в силу после их одобрения
органами законодательной власти не менее
чем двух третей субъектов Российской
Федерации. Это означает, что данное
полномочие не является предметом
исключительного ведения Федерации и в
определенных, установленных самой же
Конституцией случаях, относится к
совместному ведению.
Подобное
противоречие обнаруживается и при
сопоставлении п. "а" ч. 1 ст. 71 и 72 Конституции
РФ в части регулирования взаимоотношений в
сфере конституционного контроля. Согласно
п. "а" ст. 71 Конституции РФ в ведении
Федерации находится контроль за
соблюдением Конституции РФ и федеральных
законов. Данное положение не согласуется с
тем,
