Правовые основы функционирования системы обязательного страхования банковских вкладов

СТРАХОВАНИЯ БАНКОВСКИХ ВКЛАДОВ
М.Р. АМЕРХАНОВА
Амерханова М.Р., аспирант очной формы обучения по специальности 12.00.14. Российской академии правосудия.
В конце прошлого года Государственной Думой был принят Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" N 177-ФЗ от 23.12.2003 (далее ФЗ N 177-ФЗ от 23.12.2003, ФЗ или Закон). Он установил правовую основу для введения новой разновидности обязательного страхования - вкладов физических лиц в банках России.
Итак, впервые в истории России создается централизованная и организованная система защиты банковских вкладов, суть которой заключается в формировании на основе выше указанного Закона реально функционирующих способов защиты депозитов. Согласно общей модели установленного механизма страхования, вкладчики банка, привлекавшего средства граждан и оказавшегося в состоянии неплатежеспособности (т.е. банк не сможет отвечать по своим обязательствам), для возврата собственных денежных средств будут иметь возможность обратиться в специально создаваемый для этих целей фонд.
Для выполнения указанных задач и осуществления функций страховщика, а также с целью стимулирования привлечения сбережений населения в банковский сектор экономики страны Закон предусматривает создание специализированной организации, наделенной соответствующими полномочиями (публичного характера). В связи с чем было принято решение о необходимости учреждения Агентства по страхованию вкладов, созданного на основании ФЗ N 177-ФЗ от 23.12.2003 в форме государственной корпорации с местом нахождения центральных органов управления в городе Москве.
Справедливо может возникнуть вопрос: а способно ли и насколько правомочно Агентство по страхованию вкладов как самостоятельное и относительно независимое образование, уполномоченное Федеральным законом, осуществлять реализацию механизма гарантирования защиты имущественных интересов вкладчиков? Безусловно, в современных условиях формирования в России рыночных отношений, основанных на господстве принципа диспозитивности, т.е. добровольности и согласия, вопрос о назначении ответственного за реализацию Федерального закона можно было бы разрешить, опираясь на модель, созданную для функционирования института обязательной ответственности автовладельцев. Данная модель предоставила право доступа для участия в страховых отношениях, относящихся к упомянутой категории, множеству страховых организаций, зачастую не отвечающих по существу установленным стандартам соответствия для включения в систему в качестве участника. Не секрет, что сформировавшаяся к настоящему времени практика констатирует факт несостоятельности системы, при которой государство фактически не имеет возможностей осуществить контроль за соблюдением прав и законных интересов страхователя. Кроме того, подавляющее число рассматриваемых судами дел так или иначе связаны с неплатежеспособностью некоторых из таких страховщиков в момент наступления страхового случая, т.е. с отсутствием реально действующего механизма предоставления гарантий защиты имущественных прав владельца транспортного средства.
Упомянутая концепция (механизм) в призме рассматриваемой проблематики позволяет сделать вывод о ее недопустимости, т.е. о ее неприменимости к отношениям по вопросу установления и реализации системы обязательного страхования банковских вкладов физических лиц.
В конечном счете, с целью установления практически реализуемого и отвечающего мировому опыту механизма обязательного страхования вкладов физических лиц в банках России в Федеральном законе была предпринята попытка закрепления контрольных и управленческих полномочий за одним лицом (в настоящем смысле, юридическим). В связи с чем следует признать корректным сделанный законодателем выбор в вопросе об организационно-правовой форме лица, выступающего гарантом состоятельности всей системы. Таким образом, согласно Федеральному закону, им стало Агентство по страхованию вкладов (далее по тексту - АСВ или Агентство), образованное в форме государственной корпорации, как максимально отвечающей основным задачам и направлениям системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках РФ.
Согласно Федеральному закону от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" государственная корпорация - созданная на основании данного Закона, учрежденная Российской Федерацией на базе имущественного взноса и не имеющая членства некоммерческая организация. Справедливости ради необходимо констатировать, что ключевым отличием этой организационно-правовой модели признается цель создания, суть которой должна состоять в осуществлении социальных, управленческих и иных общественно полезных и значимых функций, в обязательном порядке требующих самого непосредственного регулирования и контроля со стороны государства или его органов. Помимо всего прочего, Федеральный закон "О некоммерческих организациях" устанавливает запрет на возможность признания в качестве основной цели деятельности государственной корпорации извлечение прибыли и ее последующее распределение между участниками.
Невозможно не обратить внимание и на некоммерческий характер деятельности Агентства, призванного создавать систему страхования депозитов, а не извлекать прибыль от использования средств специализированного фонда. Данная организационная особенность призвана (в силу Федерального закона) ограничить любого рода влияние и исключить лоббирование интересов общества (его отдельных представителей) или государства в целом за счет ущемления частных интересов вкладчика при осуществлении АСВ деятельности. А потому выполнять роль субъекта предпринимательских отношений Агентству позволено только при строгом соответствии реализуемой деятельности целям его создания, что имеет важное практическое значение.
Помимо всего прочего, Агентство по страхованию вкладов как государственная корпорация обладает статусом публичного образования, что подтверждается целью деятельности АСВ и механизмом ее реализации, составом и гражданско-правовым статусом учредителей, а также порядком формирования и распоряжения принадлежащим ему имуществом и системой отчетности перед учредителем за расходованием собственных средств.
Цель деятельности Агентства, в силу статьи 15 Закона, направлена на создание и реализацию общественно полезных функции, а именно формирование и обеспечение функционирования системы страхования вкладов. В отличие от иных гражданско-правовых форм порядок создания, полномочия, цели деятельности и структура организации Агентства как государственной корпорации определяются исключительно Законом, поскольку учредителем страховщика, при этом единственным, является государство - Российская Федерация - как субъект, обладающий публичной властью, делегирующий часть своих полномочий вновь созданному юридическому лицу - Агентству по страхованию вкладов.
Заслуживает внимания и факт отсутствия у АСВ перед третьими лицами ответственности по обязательствам (в том числе имущественным) своего учредителя. Согласно данной концепции, и на учредителя не возлагается бремя ответственности по обязательствам Агентства. Тем не менее в особых случаях Российская Федерация как гарант прав и законных интересов граждан нашей страны и единоличный учредитель АСВ одновременно может воспользоваться исключением из вышеуказанного правила. Суть этого изъятия заключается в теоретической допустимости предоставления дополнительного финансирования за счет средств резервного фонда, формируемого Правительством РФ, недостаточности фонда обязательного страхования, носящего целевой и индивидуальный характер (т.е. решается в частном порядке применительно к конкретному случаю). Бесспорно, данный механизм призван и направлен исключительно на поддержку полного и добросовестного исполнения АСВ своих обязательств перед выгодоприобретателем - физическим лицом. Следовательно, и рассматривать его необходимо не иначе как дополнительное средство обеспечения стабильности, состоятельности и самодостаточности системы. Представляется недопустимым манипулирование этой возможностью с целью прикрытия неквалифицированности представителей руководящего аппарата и исправления принимаемых ими непрофессиональных решений.
Как и любая организация, государственная корпорация обладает обособленным имуществом, которое на сегодняшний день представлено уставным капиталом Агентства, который формировался путем единовременной передачи государственной корпорацией "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" трех миллиардов рублей (остаток по счетам АРКО) в виде денежных средств и государственных ценных бумаг РФ, являющихся неотъемлемой собственностью Агентства. Две трети указанной суммы направлены на формирование фонда обязательного страхования вкладов, а остаток используется в качестве источника расходов АСВ на проведение мероприятий, отвечающих его первостепенным целям и задачам.
В контексте вышеизложенного использование принадлежащего Агентству имущества допустимо исключительно для осуществления целей, определенных Федеральным законом. Вместе с тем законодатель, позаботившись о дальнейшей финансовой состоятельности и самостоятельности вновь созданной государственной корпорации, предоставил возможность размещения и (или) инвестирования временно свободных денежных средств фонда обязательного страхования вкладов на основе принципов возвратности, прибыльности и ликвидности посредством приобретения финансовых инструментов согласно п. 3 ст. 38 Закона, но при строгом соблюдении условий, перечисленных в п. п. 4 - 8 вышеуказанной статьи. Несомненно, данные разрешительные меры призваны расширить рамки независимости Агентства от федерального бюджета (кроме исключительных случаев, требующих привлечения средств правительственного резервного фонда) и гарантировать ему (при грамотном управлении) финансовую устойчивость, а также бесконфликтное сотрудничество со всеми участниками отношений по обязательному страхованию, т.е. вкладчиками и банками.
Итак, имущество АСВ представлено: вкладом в уставный капитал корпорации, страховыми взносами (на сегодняшний день, первых участников системы страхования), а также доходами, получаемыми от размещения свободных денежных средств фонда в финансовые инструменты, и средствами от выпуска эмиссионных ценных бумаг, а также прочими законными поступлениями.
Вместе с тем механизм использования Агентством принадлежащего ему на праве собственности имущества тем не менее определяется задачами, установленными Законом и согласующимися с его деятельностью как государственной корпорации. А потому пользование, владение и распоряжение имуществом происходит исключительно в общественных целях, что придает собственности Агентства публичный характер.
Российская Федерация как единоличный учредитель в целях предупреждения превалирования интересов частных лиц над общественными осуществляет контроль за порядком и характером использования Агентством собственных средств через введение в органы управления, наделенные правомочиями решения в том числе и финансовых вопросов, своих представителей, обязав при этом АСВ ежегодно публиковать отчеты об использовании принадлежащего ему имущества в строгом соответствии с требованиями действующего законодательства в прямо указанных в Федеральном законе "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" источниках для повышения прозрачности своей деятельности и возможности ведения контроля со стороны как российских, так и иностранных независимых общественных организаций.
Знаменательным для Агентства стал август прошлого года, который существенным образом расширил сферу полномочий управленца системой обязательного страхования. Так, редакцией Федерального закона от 20 августа 2004 года N 121-ФЗ (далее по тексту - ФЗ) в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" были внесены изменения, открывшие перед АСВ новые возможности. В силу ФЗ Агентство было признано наделенным правами самого непосредственного участия в процессе банкротства кредитных организаций в качестве корпоративного конкурсного управляющего. Безусловно, что установленное новшество было призвано повысить рейтинг публичной власти и банковской системы в целом.
Однако совершенно справедливо может возникнуть вопрос о возможности сочетания в рамках деятельности Агентства функций управляющего фондом обязательного страхования банковских вкладов физических лиц и корпоративного конкурсного управляющего в делах о банкротстве. Конечно, можно сослаться на опыт США и Южной Кореи в этом вопросе. Но вместе с тем не лучше ли попытаться самостоятельно найти наиболее приемлемое в условиях российской экономической и политической ситуации обоснование, тем более что фактов, свидетельствующих об обратном, значительно больше.
Тем не менее хочется верить, что подобное сочетание в рамках деятельности одного лица функций ликвидатора и страховщика не вызовет конфликта интересов АСВ с другими кредиторами, поскольку Агентство как организация, управляющая системой страхования, финансово заинтересовано в сокращении сроков ликвидации банка, снижении на проведение этой процедуры затрат и в максимальном взыскании средств с его должников.
Кроме того, проведение данной процедуры лицом, обладающим статусом публичной государственной организации, устранит борьбу между кредиторами несостоятельного банка за сферу влияния над кредитной организацией в процессе ликвидации с целью обеспечения максимального преимущества личных интересов при распределении конкурсной массы.
Заметим также, что для проведения ликвидации банка все расчетные операции АСВ или его представителем осуществляются через специальный, целевой счет конкурсного производства, открываемый Агентством, что устраняет малейшую возможность смешения денежных потоков при ликвидации и страховании.
Таким образом, Агентство как корпоративный конкурсный управляющий призвано своей деятельностью усилить влияние государства, обеспечить реализацию принципа законности и персонификации ответственности в вопросе проведения ликвидации кредитной организации, не нарушив при этом прав и законных интересов всех участников рассматриваемого процесса.
Учитывая изложенное выше, среди основных целей деятельности Агентства как корпоративного конкурсного управляющего можно выделить следующие:
- законное и наиболее полное составление реестра требований кредиторов; формирование конкурсной массы в максимально возможном размере; принятие обеспечительных мер по сохранению имущества ликвидируемого банка; проведение расчетов с кредиторами в кратчайшие сроки и в максимально возможном размере;
- выявление и оспаривание кабальных, сомнительных и ущемляющих интересы кредиторов сделок с имуществом ликвидируемого банка, а также принятие мер по виндикации этого имущества у третьих лиц;
- разработка и реализация комплекса профилактических мероприятий, направленных на предупреждение банкротства субъектов банковской системы и т.д.
Анализируя положения ФЗ, необходимо

Комментарии к законам »