Роль государства в механизме социального партнерства
А.Ф. НУРТДИНОВА
Нуртдинова Алия
Фаварисовна - заведующая отделом ИЗиСП,
доктор юридических наук.
Роль
государства в функционировании механизма
социального партнерства определяется
общим характером взаимоотношений
государства и гражданского общества в
демократически организованном социуме.
Государство как политическая организация
публичной власти выполняет по отношению к
гражданскому обществу две функции: а)
осуществляет управление гражданским
обществом, в том числе правовое
регулирование общественных отношений; б)
сотрудничает с институтами гражданского
общества в рамках социального
партнерства.
В процессе реализации
первой функции государство:
-
определяет правовое положение постоянно
действующих трехсторонних органов;
-
устанавливает принципы и правила ведения
коллективных переговоров;
- определяет
легитимных представителей сторон и их
правовой статус;
- закрепляет принципы и
(в определенной степени) пределы
коллективно - договорного регулирования;
- регламентирует порядок разрешения
коллективных трудовых споров.
Правовое
обеспечение коллективно - договорного
регулирования создается на основе
требований Конвенции МОТ N 154 о коллективных
переговорах (1981), предусматривающей
необходимость принятия мер для содействия
коллективным переговорам, в частности,
создание регулирующих коллективные
переговоры правил, органов и процедур
разрешения разногласий, возникших в
процессе переговоров.
Государственное
регулирование коллективно - договорного
процесса (включая разрешение коллективных
трудовых споров) имеет целью:
а)
упорядочить отношения социальных
партнеров;
б) стимулировать развитие
коллективно - договорного регулирования;
в) способствовать достижению фактического
равенства партнеров путем установления
специальных гарантий для представителей
работников.
К государственным мерам,
направленным на поддержку коллективных
переговоров, относятся также
законодательное закрепление минимума
трудовых прав работников и участие
государственных органов в разрешении
коллективных трудовых споров.
Государственный уровень гарантий
выступает базовым для проведения
переговоров, служит своего рода точкой
отсчета. Существование установленных
государством гарантий для работников
рассматривается как стимул для их
повышения в коллективно - договорных актах
<*>.
--------------------------------
<*> См.: Clegg
Hugh A. Trade Unionism under Collective Bargaining. 1976. P. 101.
В
России при довольно развитом трудовом
законодательстве коллективно - договорное
регулирование активно используется именно
для повышения уровня гарантий трудовых
прав, установления льгот и преимуществ.
Второй косвенный регулятор, который
направлен на достижение сторонами
соглашения, - это существование
государственной системы разрешения
коллективных трудовых споров, возникших в
процессе переговоров. В соответствии с
действующим законодательством
значительную роль в разрешении
коллективных трудовых споров играет
специальная государственная Служба по
урегулированию коллективных трудовых
споров, основным назначением которой
является организация примирительных
процедур (ст. 11 Федерального закона "О
порядке разрешения коллективных трудовых
споров"). Содействие независимой
государственной Службы в создании
примирительных органов, оказание
консультационно - методической помощи,
безусловно, вносят свой вклад в достижение
взаимоприемлемых соглашений.
Выполнение второй функции государства -
сотрудничество с институтами гражданского
общества - происходит путем участия
соответствующих государственных органов в
работе трехсторонних органов и заключении
соглашений.
В юридической литературе
высказано мнение о том, что в механизме
коллективно - договорного регулирования
трудовых отношений государство выполняет
особую роль - роль социального партнера
<*>. При этом "государство как социальный
партнер в правовом механизме социального
партнерства властными функциями не
наделяется" <**>.
--------------------------------
<*> См.: Лушникова М.А. Государство,
работодатели и работники: история, теория и
практика правового механизма социального
партнерства (сравнительно - правовое
исследование). Ярославль: ЯрГУ, 1997. С. 68.
<**> Там же.
Приведенное утверждение
представляется несколько преувеличенным.
Социальное сотрудничество предполагает
наличие равноправных партнеров, однако
означает ли это, что государство в
коллективно - договорном процессе
выступает в иной ипостаси, нежели носитель
публичной власти? Ответ на этот вопрос,
думается, должен быть отрицательным.
Государство вступает в партнерские
отношения добровольно, сознательно
ограничивая свои властные полномочия, но
никакого особого правового статуса
социального партнера не приобретает. Его
задачей в сфере заключения соглашений,
равно как и в других областях деятельности,
является представление и защита
общественных интересов, то есть интересов
общества в целом. Государство выполняет
роль социального партнера, но партнерство
это особого рода. В отличие от
работодателей и работников, которые
олицетворяют интересы соответствующих
социальных групп и устремлены лишь к их
удовлетворению, государство нацелено на
согласование позиций сторон между собой и с
общенациональными приоритетами. Таким
образом, и выполняя роль социального
партнера, государство сохраняет свою
позицию "над обществом". Недаром главная его
задача в механизме социального партнерства
видится исследователям как задача
посредничества, согласования
разносторонних стремлений <*>. С этим,
кстати, согласна и М.А. Лушникова. В качестве
основных функций, которые осуществляет
государство в механизме социального
партнерства, она выделяет координацию
совместных действий социальных партнеров,
примирение сторон, защиту общественных
интересов <**>. Очевидно, что такого рода
функции может выполнять лишь партнер,
занимающий особое положение в обществе.
--------------------------------
<*> См.: Семигин Г.Ю.
Социальное партнерство в современном мире.
М., 1996. С. 99; Tripartism on Trial: A Comparative Analysis of Tripartite
Consultations and Negotiations in Central and Eastern Europe. P. 11.
<*> См.: Лушникова М.А. Указ. соч. С. 68 -
69.
Отметим также, что в системе
социального партнерства участвует не
государство как организация публичной
власти, а лишь отдельные органы
исполнительной власти, специально
поименованные законом. При этом они не
наделяются дополнительными полномочиями, а
действуют в пределах своей компетенции.
Поэтому предположение о существовании
особого правового статуса государства как
социального партнера вряд ли можно
признать обоснованным. Речь, видимо, должна
идти не об особом правовом статусе
государства, а о новых направлениях
деятельности и задачах государства в
условиях становления гражданского
общества.
Роль государства в системе
социального партнерства весьма
своеобразна. Речь скорее идет о
представлении интересов государства при
осуществлении коллективно - договорного
регулирования, нежели о реальном участии
государственного аппарата в установлении
условий труда для отрасли, региона и т.п.
В коллективно - договорном процессе
государство представлено органами
исполнительной власти: Правительством,
Министерством труда и социального
развития, органом исполнительной власти
субъекта Российской Федерации и органом по
труду субъекта Российской Федерации. Все
они защищают общегосударственные интересы.
Определение их правового положения (а равно
положения органа местного самоуправления)
зависит от признания или непризнания их
самостоятельными субъектами права.
Возможны два подхода: 1) признать субъектом
права государство как таковое, а
государственные органы - действующими от
его имени; 2) признать субъектами права
органы государственной власти, которые по
Конституции и законодательству
представляют государственные интересы.
В законодательстве (гл. 5 разд. I ГК РФ) и
научных исследованиях последних лет избран
первый вариант.
В соответствии со ст. 124
ГК РФ Российская Федерация, субъекты РФ,
муниципальные образования признаются
субъектами гражданского права. От их имени
действуют органы государственной власти в
рамках их компетенции (ст. 125 ГК).
Авторы
"Курса российского трудового права"
связывают процесс трансформации
российского государства в правовое
социальное государство с легализацией его
в качестве особого субъекта права <*>. Еще
более решительной является позиция М.А.
Лушниковой, по мнению которой государство
выступает в качестве субъекта трудового
права и права социального обеспечения
<**>.
--------------------------------
<*> См.:
Курс российского трудового права. В 3 томах /
Под ред. Е.Б. Хохлова. СПб.: Изд-во С.- Петерб.
ун-та. Том I. 1996. С. 523.
<**> См.: Лушникова
М.А. Указ. соч. С. 67.
Признание (или
непризнание) государства особым субъектом
трудового права имеет большое практическое
значение. В частности, возникает вопрос об
обязательности генерального соглашения,
подписанного Правительством, для других
"ветвей власти", или об ответственности
государства за невыполнение Минтрудом
своих обязательств по отраслевому
соглашению. Должно ли государство по ним
отвечать? Если государство выступает
субъектом права, ответ в обоих случаях
должен быть положительным. Такой подход
несколько "тотализирует" даже сам механизм
социального партнерства. На наш взгляд, в
общественных отношениях, не связанных
непосредственно с государственным
управлением, органы государственной власти
могут рассматриваться как самостоятельные
субъекты права, которые своими действиями
приобретают права и обязанности для себя, а
не для государства в целом. Тем более, что в
трехсторонних органах в большинстве стран
мира участвуют лишь органы исполнительной
власти, специально поименованные в
законодательных актах.
Роль этих
органов, участвующих в коллективных
переговорах, сводится к выполнению двух
задач. Во-первых, они помогают сторонам
достичь соглашения. Во-вторых, представляют
и защищают на переговорах общественные
интересы.
Выполнение первой,
посреднической, задачи подчеркивает
организующее значение государственных
органов (и органов местного
самоуправления). На первый план выступают
интересы труда и капитала, государство
помогает сбалансировать эти интересы,
добиться социального мира. Недаром
зарубежные ученые рассматривают
трехсторонние переговоры как процесс с
участием социальных партнеров (то есть
основных действующих лиц) и государства,
занимающего позицию "независимого
доброжелателя" <*>.
--------------------------------
<*> Bean R. Comparative Industrial
Relations. An introduction to crossnational perspectives. New York. St. Martin"s
Press. 1985. P. 101.
Своеобразное посредничество,
осуществляемое органами исполнительной
власти и местного самоуправления, отражает
процедурный аспект их участия в
переговорах: создание комиссий по ведению
коллективных переговоров, организация
регулярных заседаний, предоставление
необходимой информации и т.п.
В
противовес этому выполнение второй задачи -
охраны общественных интересов -
предполагает более серьезное
вмешательство в процесс формирования
конкретных положений соглашения. Стало
аксиомой утверждение о том, что защита
общественных интересов при заключении
коллективных соглашений должна
предотвращать серьезные экономические
потрясения, которые могут стать
последствием договоренностей,
преследующих лишь групповые интересы
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Collective Bargaining in Industrialised Market Economies: a reappraisal. Inter -
national Labour Office. Geneva. First Published 1987. P.
125.
Приоритетами правительства (и других
государственных органов) признается
обеспечение экономического роста, полной
занятости и стабильных цен. Эти цели
достигаются в основном регулированием
доходов трудящихся, а именно - путем
сдерживания повышения заработной платы.
Дело в том, что увеличение издержек на
рабочую силу без адекватного повышения
производительности труда обычно влечет
рост цен, а следовательно, и ряд других
негативных последствий, включая инфляцию и
снижение конкурентоспособности страны на
международном рынке. Последнее в условиях
глобализации особенно опасно. Поэтому
правительственные органы определяют
максимально допустимый предел роста
заработной платы на период действия
соглашений.
В России указанный подход к
защите общенациональных интересов
неприменим по целому ряду причин, главная
из которых - отсутствие эффективно
функционирующих рыночных механизмов.
Экономические исследования подтверждают,
что создание подлинно рыночной экономики и
интеграция в международный рынок - дело
будущего <*>. Уровень оплаты труда в
стране чрезвычайно низок. Собственно, за
счет фактического замораживания
заработной платы и задержек ее выплаты
решаются другие экономические проблемы.
Кроме того, в соглашениях зачастую
содержатся лишь рекомендательные
положения о заработной плате или отсылки к
коллективным договорам. В ряде отраслей
сформировалась тенденция регулирования
заработной платы на локальном уровне, что
вполне соответствует общему правилу,
отмеченному исследователями: при ухудшении
экономической ситуации происходит
"децентрализация" коллективно - договорного
регулирования, его центр перемещается из
отрасли или территории в организацию
<**>.
--------------------------------
<*> См.:
Гордон Л.А. Положение наемных работников в
России 90 годов / Социально - трудовые
исследования. Вып. VII. М., 1997. С. 17 - 21.
<**>
См.: Collective Bargaining in Industrialised Market Economies. P. 70 -
71.
В чем же заключаются
общегосударственные интересы,
представляемые государственными органами
и органами местного самоуправления России?
В условиях переходного периода, кризисного
состояния экономики и проявления
негативных тенденций в виде формирования
теневого трудового права и получивших
массовый характер нарушений трудовых прав
работников общенациональные интересы
могут быть сформулированы лишь в контексте
реализации активной социальной политики.
Это - максимальная нейтрализация
негативных последствий экономических
реформ для трудящихся. Такое понимание
государственных интересов отражают
заключаемые генеральные соглашения, в
которых неизменно выделяется раздел,
посвященный социальной защите
населения.
Таким образом, в отличие от
стран с развитой рыночной экономикой
акцент переносится на решение социальных
проблем. То есть государство скорее
проводит патерналистскую политику, столь
привычную как государственным структурам,
так и большинству населения, нежели
корректирует позиции партнеров с учетом
общемировой экономической конъюнктуры. Это
существенная особенность коллективно -
договорного регулирования в нашей
стране.
В качестве еще одного аспекта
охраны общегосударственных интересов на
коллективных
