Проблема законности в исполнительном производстве

А. ДОЛИНА, С. КОВАЛЮК
Александр Долина, главный судебный пристав Московской области.
Сергей Ковалюк, старший судебный пристав г. Реутова.
Автоматическое исполнение закона невозможно. Для его жизнеспособности определяющее значение имеет механизм обеспечения его реализации, достижения заложенной в нем цели.
Обеспечение законности - это не только осуществление требований законодательства, но и создание через правоприменительную практику предпосылок для развития общества на приоритетных началах правового регулирования, для роста правосознания субъектов правоотношений. Это особенно актуально для общества с низким правосознанием граждан, где длительное время правил бал диктат власти, а не утверждалось главенство права. В таких условиях даже самый прогрессивный закон не в силах автоматически снимать проблемы, на решение которых направлен, - не обойтись без создания конкретного правоприменительного механизма, опирающегося на соответствующие организационно - государственные структуры. Как следствие, для обеспечения эффективной правоприменительной практики необходимо использовать элементы силового воздействия - принуждения.
Неслучайно переход к новой модели экономических отношений, потребовавшей интенсификации исполнительного производства, его упорядочения и большей результативности при соблюдении принципов равенства прав и ответственности организаций всех форм собственности, предопределил необходимость создания такого нового правоприменительного механизма в области принудительного исполнения, как служба судебных приставов. Создание такого органа исполнительной власти имеет, в частности, и конституционные основания. В соответствии со ст. 10 Конституции государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную (принимающую закон), судебную (применяющую закон) и исполнительную (исполняющую закон). Целесообразность такой организации власти и выведения исполнения за пределы компетенции судов в основном определяется необходимостью действенного взаимного контроля, координации властных функций, повышением их результативности с целью обеспечения законности на этапе применения закона и на этапе его исполнения.
Новое процессуальное законодательство в области исполнения судебных актов и актов иных юрисдикционных органов определяется рамками Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Закон). Оно направлено в первую очередь на обеспечение эффективности решений судов, а значит, на укрепление их авторитета и авторитета государственной власти через усиление организации исполнительного производства, правосознания субъектов правоотношений, на повышение их исполнительской дисциплины и ответственности, через создание предпосылок для оздоровления экономики регионов и государства в целом.
Обеспечение своевременного решения судебных актов и актов других органов находится в прямой зависимости и от позиции самих судов, отстаивающих законность в пределах своей компетенции. Наметилась устойчивая тенденция признания судами (как арбитражными, так и общей юрисдикции) неправомерными некоторых действий судебных приставов - исполнителей, руководствовавшихся законными основаниями.
Основная проблема при обеспечении законности в исполнительном производстве - невозможность полного исполнения судебных решений в отношении бюджетных организаций через взыскание с них исполнительского сбора. Причина - особое отношение судебной власти к государственной собственности, сужающее сферу приложения принципа равенства перед законом (ст. 6 АПК РФ). Это ограничивает эффективность решения экономических проблем и чревато исключением самого государства из механизма обеспечения ответственности. При правовом регулировании, ориентиры которого объявлены государством, приоритет отдается закону. Но пока нет правового акта, определяющего особенности правового положения бюджетных организаций в части установления для них особого (отличного от предусмотренного законом) порядка взыскания либо освобождения их от уплаты исполнительского сбора.
В реализации законов недопустима избирательность. Поэтому из равенства прав, имеющего конституционные основания, должно следовать и равенство ответственности. Такой принцип (равенство ответственности) закреплен ст. 1 Закона. Из этой юридической нормы следует, что принудительное исполнение производится по отношению к должникам всех категорий, т.е. распространяется на физические, юридические лица и бюджеты всех уровней без каких-либо ограничений. Принцип равенства ответственности следует и из п. 1 ст. 4 Закона, закрепляющего обязательность требований судебного пристава - исполнителя "для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан на всей территории РФ".
Государство, его органы должны обеспечивать укрепление равенства ответственности всех субъектов правоотношений. Чувство ответственности, дисциплинированность, обязательность не могут появиться сами по себе, без создания действенного механизма их внедрения в правосознание, их стимулирования и укрепления. Один из таких механизмов - институт принудительного исполнения.
Обязательный процессуальный элемент принудительного исполнения - исполнительский сбор, обеспечивающий эффективность регулирования исполнения в установленные сроки (ст. 13 Закона). По своей сути, как следует из ст. 9, 81 и 82 Закона, он выполняет следующие основополагающие для исполнительного производства функции:
компенсационную (компенсирует затраты по принудительному производству);
стимулирующую (обеспечивает посредством финансовой санкции своевременность исполнения должником исполнительного документа);
обеспечивающую (обеспечивает ресурсные основания развития службы судебных приставов).
В рамках нового исполнительного законодательства этот сбор представляет собой элемент исполнительного механизма, значительно отличающийся по структуре и назначению от существовавшего ранее на основе соответствующих норм ГПК РСФСР аналога. По старому законодательству он не предназначался для регулирования вопросов по компенсации затрат на исполнительное производство (почтовые, транспортные, канцелярские, коммунальные, на связь и т.п. расходы) и на обеспечение его развития (материально - техническое, организационное, методическое, информационное и т.п. обеспечение). Ранее он выполнял лишь стимулирующую функцию и расходовался на вознаграждение судебных исполнителей.
Нынешний исполнительский сбор представляет собой основу ресурсного обеспечения и единственный пока его источник, без которого немыслимо становление и дальнейшее развитие службы судебных приставов как эффективного регулятора исполнительного производства. Возникшие в правоприменительной практике трудности по его взысканию - это не только проблема законности, но и центральная проблема жизнеспособности еще не окрепшего нового исполнительного органа.
Служба судебных приставов - орган принудительного исполнения - справится с задачами, имеющими государственную значимость, лишь в случае использования всех элементов принуждения, предусмотренных Законом, включая и стимулирование своевременности исполнения через взыскание исполнительского сбора. Исключение каких-либо элементов из механизма исполнения - тупиковый путь: он приведет к обесцениванию судебных решений и превращению территориальных подразделений службы судебных приставов в места складирования исполнительных документов.
В Законе "Об исполнительном производстве" ужесточены правила исчисления процессуальных сроков на добровольное исполнение должником исполнительного документа. В отличие от общих норм ГПК РСФСР, регулирующих процедуру добровольного исполнения, в исполнительное законодательство введено исчисление указанного срока с момента вынесения судебным приставом - исполнителем постановления о возбуждении исполнительного производства (п. 3 ст. 9 Закона), а не с момента уведомления должника. При этом предоставляемый для добровольного исполнения срок не может превышать пяти дней. Такой подход к процедуре добровольного исполнения подтверждает смещение акцентов в сторону принудительного исполнения. В первую очередь это касается тех исполнительных документов, которые не исполнялись в течение длительного времени до момента поступления их в службу судебных приставов.
Необходимо учитывать, что в Законе (ст. 9) представлены две схемы возбуждения исполнительного производства. В отличие от приведенной схемы, определяемой требованиями п. 3 ст. 9, реализация второй схемы, имеющей другие основания (п. 5 ст. 9 Закона), полностью исключает предоставление срока для добровольного исполнения в классическом понимании. Это объясняется тем, что исполнение документа проводится сразу же после вынесения постановления о возбуждении исполнительного производства и носит принудительный характер (арест имущества, изъятие выявленных при его описи денежных средств). Предоставление хотя бы минимального срока для добровольного исполнения в этих условиях полностью исключает возможность реализации требования взыскателя по обеспечению исполнительного документа.
Нет каких-либо оснований утверждать, что пристав - исполнитель обязан выяснять причину неисполнения должником в добровольном порядке исполнительного документа и выносить постановления о взыскании исполнительского сбора только после их установления, поскольку это противоречит требованиям п. 1 ст. 81 Закона. Более того, из существующего законодательства не следует, что квалификация такой причины относится к компетенции судебного пристава - исполнителя. Необходимо учитывать, что отсутствие денежных средств у должника, как правило, и служит основной причиной принудительного исполнения судебных актов.
Наличие уважительной, на взгляд должника, причины неисполнения в добровольном порядке исполнительного документа, которым является и постановление судебного пристава - исполнителя, дает ему право такое постановление обжаловать. Обжалование влечет за собой обязательность приостановления исполнительного производства по основаниям п. 4 ст. 20 Закона и открывает возможность в судебном порядке решить вопрос об отсрочке исполнения в соответствии со ст. 18 Закона. Лишь такой подход позволяет при наличии уважительной причины избежать на законных основаниях уплаты исполнительского сбора, и только при условии, если постановления о возбуждении исполнительного производства и о взыскании исполнительского сбора вынесены одновременно. По аналогии со ст. 401 ГК РФ тут необходимо учитывать следующее:
уважительность причины неисполнения в добровольном порядке (отсутствие вины) доказывается должником;
должник несет ответственность в соответствии со ст. 81 Закона (с него взыскивается исполнительский сбор), если не докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, т.е. чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств (по существующему законодательству к таким обстоятельствам не относится отсутствие у должника необходимых денежных средств).
Таким образом, отсутствие денежных средств у должника следует рассматривать в качестве уважительной причины неисполнения только в судебном порядке в рамках решения вопроса об отсрочке исполнения на основаниях ст. 18 Закона и ст. 205 АПК РФ.
Схема принудительного исполнения основана на существующем законодательстве и нацелена на обеспечение законности силами судебной и исполнительной власти. Это отвечает их интересам и может способствовать повышению их авторитета, обеспечению согласованности совместных действий по укреплению законности и повышению исполнительской дисциплины.
Как показывает практика, реализация принудительного исполнения приводит к выявлению проблем в области экономических отношений, что становится причиной поиска их решений и на государственном уровне, и на уровне органов местного самоуправления. Самое главное, чтобы такой поиск обеспечивался общими усилиями всех ветвей власти, работал на общегосударственные цели, приводил к конкретным результатам.
Примерами действенности методов принудительного исполнения в рамках Закона представляются факты из практики взыскания с должников - бюджетников исполнительского сбора в принудительном порядке (через арест на незащищенных счетах денежных сумм, состоящих из величины долга и исполнительского сбора). Именно такие действия обеспечивали в дальнейшем оперативное и добровольное исполнение должниками всех последующих решений арбитражных судов.
Закон как регулятор определенных правоотношений только тогда сможет обеспечивать их эффективность, когда будет применяться на основаниях принципов единства правового поля и равенства перед законом. Отход от такого равенства приведет к деформации механизма принудительного исполнения, к его полной дискредитации и постепенному вырождению. Это может привести только к укоренению безответственности, безынициативности, процветанию правового нигилизма. Попытки судебной власти выполнять общегосударственные функции без учета позиции исполнительной и законодательной властей не может служить усилению государственной власти вообще. К тому же это чревато опасными прецедентами.
Федеральный закон "Об исполнительном производстве", как и любой другой нормативный акт, разработанный и принятый без достаточной правоприменительной практики, имеет ряд недостатков. Положительный потенциал, изначально заложенный в него законодателем, не удается реализовать полностью из-за отсутствия механизма по интенсификации правоприменительной практики, оперативного ее анализа и разработки государственной властью (при взаимодействии законодательной, судебной, исполнительной ветвей) действенных мер по повышению эффективности исполнительного производства.
Все случаи признания неправомерными законных действий судебных приставов - исполнителей должны быть в обязательном порядке обжалованы территориальными подразделениями их службы. Это будет способствовать не только укреплению ее авторитета, но и повышению эффективности системы "судопроизводство - исполнительное производство".
Для устранения перекосов в правоприменительной практике целесообразно создать систему обеспечения законности, состоящую из подсистем в каждой из ветвей власти, между которыми сформируются равновесные связи в едином процессуальном поле, взаимодействие и взаимный контроль. Обеспечение законности в рамках единой системы приведет к созданию жизнеспособного института юридической ответственности как в области судопроизводства, так и в области исполнения судебных актов и актов других юрисдикционных органов и, как следствие, к минимизации корыстных мотивов, некомпетентности и субъективизма. Развитие внешней контрольной функции должно координироваться с развитием механизма по обеспечению внутреннего контроля каждой подсистемы.
Сведение проблемы законности в исполнительном производстве только к обеспечению законности действий судебного пристава - исполнителя не может привести к ее решению. Только на системном уровне и при координации всех властных

Комментарии к законам »