Государство вне игры - судья на линии
А. АЛИСОВ
В прошлом году Председатель
Правительства РФ одобрил Концепцию
управления государственным имуществом и
приватизации в Российской Федерации,
утвержденную Постановлением Правительства
РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024. При этом в данном
Постановлении предписывалось федеральным
органам исполнительной власти
организовать работу по реализации
указанной Концепции.
Вопрос в том,
насколько объективно данный труд отражает
экономические процессы, происходящие в
обществе.
Можно было бы ничего не писать
и спокойно наблюдать, как еще глубже
увязнет в экономической трясине "корабль -
государство".
Но вокруг Владимира
Владимировича Путина подбирается
серьезная команда профессионалов,
способная вывести страну к рубежам,
провозглашенным действующей Конституцией
России, в соответствии с которыми уже с 1993 г.
каждому человеку должна быть обеспечена
достойная жизнь и свободное развитие (ст. 7
Конституции России).
В связи с этим,
рассчитывая на понимание, я хотел бы
обратить внимание на некоторые аспекты
упомянутой выше Концепции, которые, на мой
взгляд, вряд ли согласуются с объективными
социально - экономическими процессами,
имеющимися в обществе.
Вопрос состоит в
том, нужно ли государству оставлять сектор
в экономике страны или закрепить за собой
только конкретные функции в экономических
и иных сферах общественной жизни.
Проще
говоря, участие государства в экономике
должно происходить не путем участия в
рыночных отношениях, но путем создания
жесткого контроля за участниками рынка. На
мой взгляд, государство - это судья на
экономическом поле, на котором играют
хозяйствующие футболисты. И если футболист
не может играть - выпускает
недоброкачественную продукцию или
оказывает негодные услуги, то государство -
судья его штрафует либо удаляет с поля...
А что же данная Концепция - она определяет
основные цели, задачи и принципы
государственной политики Российской
Федерации в сфере управления
государственным сектором экономики, под
которым понимается совокупность
экономических отношений, связанных с
использованием государственного
имущества, закрепленного за федеральными
государственными предприятиями,
основанными на праве хозяйственного
ведения или оперативного управления (даже
именуются - унитарные предприятия),
государственной казны Российской
Федерации, а также имущественных прав
Российской Федерации, вытекающих из ее
участия в коммерческих организациях (ч. 1
преамбулы Концепции).
В п. 1 - "Цели,
задачи и принципы управления
государственным имуществом" раздела I
предлагается пересмотреть принципы и
приоритеты в области управления и
распоряжения государственным имуществом,
усиления государственного контроля и
регулирования в государственном секторе
экономики.
Поскольку у В.В. Путина в
принципе есть команда, ведущая страну в
"светлое будущее", то можно с уверенностью
сказать, что у нас появились "новые
реформаторы", намеревающиеся осуществить
реформы пока только в государственном
секторе экономики. Но госсектор вряд ли
можно вырвать из экономики в целом,
следовательно, можно с уверенностью
провозгласить: "Новые реформаторы идут!"
Конечно же, госсектор будет весьма сильно
влиять на всю экономику страны.
Функционирование системы управления и
порядок взаимодействия государственных
органов должны быть детально
регламентированы соответствующими
правовыми актами.
Вот, наконец-то! Какое
поле деятельности для бюрократии.
"Задетализируем" все! Для такой работы
понадобятся люди - юристы - профессионалы,
соответственно, госаппарат должен расти.
Чем же предполагается управлять в
государственном секторе, что же является
объектами управления?
Под объектами
управления в данной Концепции (читай в
Постановлении Правительства РФ от 9
сентября 1999 г. N 1024) понимаются унитарные
предприятия и учреждения, акции,
находящиеся в федеральной собственности,
доли Российской Федерации в уставных
капиталах хозяйственных обществ и
товариществ, федеральная недвижимость.
Надо сказать, что приведенная схема
управления объектами - цель - способ
управления - контроль, напоминает лекцию
для студентов начальных курсов институтов
управления. Полагаю, такие "школярские"
моменты не следовало включать в
Концепцию.
Хочется надеяться, что
управляют страной все-таки профессионалы и
им не нужно разжевывать азы теории
управления как таковой.
Итак, по мнению
Правительства России, для того чтобы
государство процветало, нужно эффективно
управлять унитарными предприятиями и
учреждениями.
На практике государство
ничего не получает от своих унитарных
предприятий за исключением налогов,
которые в общем случае платят все и
получают все в виде социальных выплат.
Я
аплодирую Правительству России, которое
честно признало, что... "отсутствует
практика получения собственником
(государством) части прибыли унитарного
предприятия". То есть, по сути, речь в
Концепции идет не о развитии, а о создании
государственного сектора экономики,
которого до сентября 1999 г. фактически не
было. А что же было? Были государственные
унитарные предприятия и учреждения,
которые в коммерческом отношении крутились
вокруг себя, не обращая особого внимания на
какое-то там государство.
Может быть, и
не надо ворошить этот государственный
сектор! Роль государства, как уже
упоминалось, в другом - в жестком контроле
за деятельностью всех хозяйствующих
субъектов.
Юридическая конструкция
права хозяйственного ведения представляет
субъекту такого права широкий круг
полномочий по владению, пользованию,
распоряжению имуществом собственника.
Реально эти полномочия осуществляются
единолично руководителем унитарного
предприятия, взаимоотношения которого с
собственником регулируются
законодательством о труде. Напротив, круг
полномочий собственника в отношении
имущества, находящегося в хозяйственном
ведении, определен исчерпывающим образом.
Вмешательство государственных органов в
деятельность унитарных предприятий (их
руководителей) вне установленного круга
полномочий является неправомерным.
Организационно - правовая форма ряда
унитарных предприятий, созданных до
вступления в силу Гражданского кодекса
Российской Федерации, не предусмотрена
действующим законодательством.
Нормативно - правовая база (с точки зрения
авторов Концепции), определяющая цели и
задачи создания унитарных предприятий, а
также порядок их функционирования
недостаточен. Отсутствует полный реестр
унитарных предприятий, содержащий
информацию об их активах и основных
результатах финансово - хозяйственной
деятельности.
На практике широкие
полномочия руководителей унитарных
предприятий в отсутствие действительных
инструментов и порядка управления,
контроля и мотивации руководителей
приводят к:
а) переводу части финансовых
потоков унитарных предприятий в фирмы -
спутники, создаваемые с целью изменения
направления финансовых потоков.
В
результате вся прибыль, которую могли бы
получить унитарные предприятия, оседает
именно в этих фирмах;
б) заключению
сделок, в которых заинтересовано
руководство унитарного предприятия, что
приводит к искусственному завышению
себестоимости продукции, а в ряде случаев -
и хищениям государственного имущества;
в) отсутствие у государственных органов
актуальной информации о состоянии дел в
унитарных предприятиях;
г)
невозможности предотвратить негативные
последствия противоправной деятельности
руководителей.
Из приведенного выше
мнения "прорабов" Концепции можно сделать
вывод о том, что государственные унитарные
предприятия (в том числе другие аналогичные
субъекты) как организационно - правовая
форма несовместимы с рыночными
отношениями. Это какой-то гибрид - уже не
госорган, но еще и не полноценный
собственник - участник гражданского
оборота. Думаю, это не лучший "пережиток",
оставшийся нам от социализма. Причем, к
сожалению, этот "пережиток" до сих пор засел
"в мозгах юридической элиты, узурпирующей
право на мысль". И пока эти люди не уйдут
естественным образом, над Россией будет
витать призрак с серпом и молотом... Хотя,
конечно, действующий Гражданский кодекс
России во многом отвечает и способствует
развитию и закреплению в стране рыночных
отношений. Гражданский кодекс России - во
многом политический акт, обеспечивающий
формирование свободной экономической
основы Российского государства.
Но,
опять же, в качестве другого "пятна
социализма" ГК РФ содержит главу 5 "Участие
Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации, муниципальных образований в
отношениях, регулируемых гражданским
законодательством", которая для
гражданских правоотношений является
инородной.
Для нормального
динамического рынка необходимо
практическое воплощение каждым участником
гражданских отношений принципа автономии
воли (ст. 1 ГК РФ). При этом не может быть
полуавтономии воли либо частичной
автономии воли. То есть нельзя быть
полусвободным - автономия воли или есть, или
ее нет, третьего не дано...
Так вот, право
хозяйственного ведения и право
оперативного управления не могут давать
хозяйствующему субъекту, созданному на
основе этих прав, возможности в полном
объеме осуществлять автономию воли.
При
этом субъекты, упомянутые в главе 5 ГК РФ,
также не имеют автономии воли. Не приводя
полного доказательства этого тезиса скажу,
что если бы у госоргана была автономия воли,
то он бы перестал быть государственным
органом.
Образно говоря, у таких
субъектов (госорганов) автономии воли
примерно на 30%. Такие субъекты как люди,
которые частично не видят или частично не
слышат. Они не могут полностью реализовать
свою волю в силу объективных недостатков,
которые они не могут исправить...
Думаю,
применительно к субъекту гражданских
правоотношений можно сказать, что
автономия воли есть у того субъекта,
который может свободно реализовывать свое
право собственности без каких-либо
ограничений его правоспособности, в том
числе со стороны третьих лиц.
Безусловно, государственные и
муниципальные органы, а также созданные ими
предприятия автономией воли, применительно
к гражданским правоотношениям, не
обладают.
Однако на практике создание и
ликвидация хозяйствующих субъектов вполне
нормальное явление.
Но попробуйте
ликвидировать или "обанкротить" придатки
государства - государственные унитарные
предприятия - в целом вам это сделать не
удастся.
Дело в том, что государство,
осуществляя власть, не может своей властью
уничтожить само себя. Лучше "вбухать" наши
налоги в "себя родного"...
И наконец
извечный вопрос. Что делать? Все очень
просто. Государство должно уйти из
гражданского оборота, поскольку в силу
объективных причин - отсутствия у
государственных унитарных предприятий
автономии воли - они не могут быть
субъектами гражданских правоотношений.
Отсюда вытекает, что все сделки,
заключенные государственными унитарными
предприятиями, ничтожны. Следовательно,
когда они, допустим, не платят по
гражданским договорам, к ним, в частности,
нельзя применить ответственность по статье
395 ГК РФ. Именно такой вывод логичен, но вряд
ли судебная система готова его
воспринимать и следовать ему, констатируя,
что все сделки, заключенные
государственными унитарными
предприятиями, органами государства (и
другими аналогичными субъектами,
создаваемыми органами местного
самоуправления) - ничтожны.
Но возникает
вопрос: как можно фактически выбросить
госорганы из гражданского оборота, ведь они
потребляют коммунальные услуги,
приобретают оргтехнику и т.п.? Здесь нет
проблем, госорган заключает договор на
оказание коммунальных услуг или покупку
оргтехники, но это не гражданско - правовая
сделка, вот и все.
Кстати, в Конституции
России нигде не сказано, что государство
является необходимым участником (в виде
юридических лиц) гражданского оборота.
В основном законе есть положения о
признании и защите любых форм
собственности, в том числе государственной,
но из этого нельзя сделать вывод о
возможности участия государства в
гражданском обороте.
Что касается
государственных учреждений, то в
критикуемой Концепции в разделе
"Учреждения" зафиксировано, что анализ
данных, полученных в результате
проведенной инвентаризации имущества,
закрепленного за учреждениями, показал, что
значительная его часть используется в
коммерческих целях (в том числе путем
передачи в аренду). При этом доходы от
использования федерального имущества не
перечисляются и не учитываются в
федеральном бюджете.
Приведенные
выводы как раз подтверждают
нецелесообразность участия госорганов
(госучреждений) в гражданском обороте. По
сути, ситуация с использованием
государственного имущества примерно такая
же, как и у государственных унитарных
предприятий.
В Концепции содержится
раздел 3 части I "Управление акциями, долями
Российской Федерации в уставных капиталах
хозяйственных товариществ и обществ".
Для сравнения приведу некоторые цифры,
включенные в Концепцию.
Так, дивиденды
по федеральному пакету акций составили в 1998
г. (в масштабе цен 1998 г. - т.е. в текущем
масштабе цен) - 574600 тыс. руб., а для
содержания только Министерства экономики в
2000 г. требуется 13379129,1 тыс. руб. (ФЗ "О
федеральном бюджете на 2000 год").
Согласитесь, цифры впечатляют. То есть для
содержания только одного министерства
требуется получить дивидендов всего
федерального пакета акций в два с лишним
раза больше (не к уровню 1998 г. - думаю, что эта
цифра (574600 тыс. руб.) в 1999 г. увеличилась, но
не намного).
Думаю, что по сравнению с
госбюджетом дивиденды от управления
федеральным пакетом акций "почти равны
нулю".
При этом суть предложений,
изложенных в Концепции, сводится к
повышению доходов государственного пакета
акций.
Не совсем, правда, понятно, как
это можно сделать, если только в 852
акционерных обществах доля пакетов акций,
принадлежащих государству, составляет
свыше 50%.
Кроме того, по данным,
приведенным в Концепции, Российская
Федерация является участником (акционером)
в 2500 акционерных обществах, где ее доля
превышает 25%.
Следовательно, в 1648
акционерных обществах, имея пакет акций
менее 50%, государство не может активно
влиять на деятельность хозяйствующего
субъекта.
Таким образом, государство
может активно определять экономическую
судьбу лишь 34% = (852/2500) х 100% акционерных
обществ.
Думаю, реальная цифра еще
меньше... И здесь государство
проигрывает.
Полагаю, обеспечение
управления государственным пакетом акций -
это бессмыслица. Тем более, что другие
держатели акций акционерных обществ будут
всегда стремиться (и это делается на
практике) уйти из-под опеки государства,
поскольку оно всегда будет навязывать
хозяйствующему субъекту свои функции,
которые оно не может реализовать, допустим,
в виде каких-нибудь обязательных
социальных условий.
Анализ выводов п. 4
"Управление федеральной недвижимостью"
раздела I также свидетельствует о
неэффективном использовании государством
недвижимого имущества - земли, зданий и
т.д.
Думаю, государству
