Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы
классные чины государственной гражданской
службы субъектов Федерации
предусматривается присваивать в
соответствии с законом субъекта
Федерации.
Федеральным гражданским
служащим и гражданским служащим субъектов
Федерации, замещающим должности
гражданской службы ведущей, старшей и
младшей групп, присваиваются классные чины
советника гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го
класса, референта гражданской службы 1-го,
2-го и 3-го класса и секретаря гражданской
службы 1-го, 2-го и 3-го класса
соответственно.
Право равного доступа к
гражданской службе
Конституция РФ (ч. 4 ст.
32) устанавливает, что граждане имеют равный
доступ к государственной службе. Исходя из
данной конституционной нормы Закон N 58-ФЗ
(ст. 3) и Закон N 119-ФЗ (ст. 4) устанавливают, что
государственная служба Российской
Федерации основана на принципе равного
доступа граждан к государственной службе.
Это означает равный доступ граждан к
государственной службе независимо от пола,
расы, национальности, языка, происхождения,
имущественного и должностного положения,
места жительства, отношения к религии,
убеждений, принадлежности к общественным
объединениям и т.п. Таким образом,
запрещается всякая дискриминация при
поступлении и прохождении государственной
службы по признакам социальной, расовой,
национальной, языковой или религиозной
принадлежности, что в качестве общего
принципа предопределено и в п. 2 ст. 19
Конституции РФ.
Требования к кандидату
на должность гражданской службы
обусловливаются исключительно характером
профессиональных требований и деловых
навыков. Поэтому Федеральные законы N 58-ФЗ и
N 79-ФЗ содержат:
- квалификационные
требования к профессиональным качествам
граждан, поступающих на государственную
службу (в числе наиболее важных - наличие
определенного уровня образования, стажа,
опыта работы по специальности);
-
конкурсный порядок отбора претендентов на
должности;
- периодическую проверку
гражданских служащих (аттестация);
-
сдачу квалификационного экзамена;
-
формирование резерва кадров на конкурсной
основе - ведение реестров гражданских
служащих и другие требования объективной
оценки личных и профессиональных качеств
граждан при поступлении на гражданскую
службу и ее прохождении.
Федеральным
законом о виде государственной службы или
законом субъекта Федерации могут быть
установлены дополнительные требования к
гражданам при поступлении на
государственную службу. Например, согласно
ст. 40.1 Федерального закона "О Прокуратуре
Российской Федерации" прокурорами и
следователями могут быть граждане РФ,
имеющие высшее юридическое образование,
полученное в образовательном учреждении
высшего профессионального образования,
имеющем государственную аккредитацию, и
обладающие необходимыми профессиональными
и моральными качествами, способные по
состоянию здоровья исполнять возлагаемые
на них служебные обязанности. В проекте
Федерального закона о государственной
правоохранительной службе устанавливаются
свои требования для граждан, поступающих на
данную службу. В числе требований к
личности претендента на гражданскую службу
установлен предельный возраст пребывания
на государственной службе (ст. 25 ФЗ N 79-ФЗ),
что нельзя трактовать как ограничение
права на доступ к государственной
службе.
Вопрос о правомерности
установления возрастного требования к
государственному служащему неоднократно
рассматривался Конституционным Судом РФ по
запросам различных категорий
государственных служащих, считающих
закрепление предельного возраста
нарушением принципа равного доступа на
государственную службу.
Позиция
Конституционного Суда РФ по данному
вопросу представляется обоснованной.
Специфика государственной службы
Российской Федерации как профессиональной
деятельности по обеспечению исполнения
полномочий государственных органов
предопределяет особый правовой статус
государственных служащих в трудовых
отношениях.
Регламентируя правовое
положение государственных служащих,
порядок поступления на государственную
службу и ее прохождения, государство вправе
устанавливать в этой сфере особые правила.
В частности, требование о соблюдении
возрастных критериев при замещении
государственных должностей
государственной, службы. Установление
таких правил (специальных требований),
обусловленных задачами, принципами
организации и функционирования
государственной службы, целью обеспечения
поддержания высокого уровня ее отправления
(в том числе за счет обновления и
сменяемости управленческого персонала),
особенностями деятельности лиц,
исполняющих обязанности по должности
государственной службы, не может
рассматриваться как нарушающее
гарантированные Конституцией России право
на равный доступ к государственной службе
(ч. 4 ст. 32) и право свободно распоряжаться
своими способностями к труду, выбирать род
деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37) либо как
не согласующиеся с предписаниями ее ст.
55.
Принцип равенства, закрепленный в ч. 1
и 2 ст. 19 Конституции РФ, не препятствует
законодателю при осуществлении правового
регулирования труда (прохождения службы)
устанавливать различия в правовом статусе
лиц, принадлежащих к разным по условиям и
роду деятельности категориям (в том числе
вводить правила, касающиеся условий
замещения отдельных должностей и оснований
освобождения от должности), если эти
различия являются объективно оправданными,
обоснованными и соответствуют
конституционно значимым целям. Такие
различия, основанные на специфических
(квалификационных) требованиях, связанных с
определенной работой, согласно п. 2 ст. 1
Конвенции МОТ N 111, не считаются
дискриминацией. Следовательно,
установление предельного возраста для
нахождения на государственной должности
государственной службы как обусловленного
спецификой профессиональной деятельности
по обеспечению исполнения полномочий
государственных органов не может
оцениваться как дискриминационное
ограничение конституционных прав <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2003. N 12. Ст.
1174.
В практике судов общей юрисдикции в
последнее время встречаются дела,
связанные с защитой права на доступ к
государственной службе. Например, в
Вологодский городской суд обратился
гражданин П. с жалобой на действия
Законодательного Собрания Вологодской
области. В обоснование жалобы он указал, что
распоряжением председателя
Законодательного Собрания области от 6
ноября 2002 г. на должность руководителя
аппарата Законодательного Собрания с 4
ноября 2002 г. без прохождения конкурса была
принята гражданка Я. По мнению заявителя,
данное распоряжение не соответствует ст. 22
Закона области от 5 июля 1996 г. N 86-03 "О
государственной службе в государственных
органах Вологодской области", нарушает его
право на равный доступ к государственной
службе, участие в конкурсе на равных с
другими претендентами условиях.
Заслушав стороны и исследовав материалы
дела, суд пришел к выводу об отсутствии
оснований для удовлетворения заявленных
требований. Данный вывод суд мотивировал
следующим. Согласно ст. 21 и 22 Федерального
закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах
государственной службы Российской
Федерации", Закона области "О
государственной службе в государственных
органах Вологодской области" при
поступлении на государственную службу
гражданин подает личное заявление. Конкурс
на замещение вакантной должности
проводится среди граждан, подавших
заявление на участие в нем. В судебном
заседании установлено, что П. заявление на
участие в конкурсе на занятие должности
руководителя аппарата Законодательного
Собрания области не подавал. Поскольку
заявитель не принимал участие в конкурсе,
то, как указал суд, оспариваемое
распоряжение не затрагивает его права и
свободы, следовательно, заявитель не вправе
обращаться в суд с заявлением об
оспаривании данного распоряжения и
производство по делу подлежит
прекращению.
Закон о системе
государственной службы не устанавливает
порядок защиты государственным служащим
своих прав. В Законе N 119-ФЗ
предусматривалось, что государственный
служащий вправе обращаться в
соответствующие государственные органы
или в суд для разрешения споров, связанных с
государственной службой, в том числе по
вопросам проведения квалификационных
экзаменов и аттестации, их результатов,
содержания выданных характеристик, приема
на государственную службу, ее прохождения,
реализации прав государственного
служащего, перевода на другую
государственную должность государственной
службы, дисциплинарной ответственности
государственного служащего, несоблюдения
гарантий правовой и социальной защиты
государственного служащего, увольнения с
государственной службы. Федеральный закон N
58-ФЗ не регламентирует порядок защиты
государственным служащим своего права на
государственную службу. Согласно п. 4 ст. 10
Закона такой порядок должен
устанавливаться в законодательных актах,
посвященных отдельным видам
государственной службы.
В Законе N 79-ФЗ
(ст. 70) предусмотрено, что гражданин вправе
обжаловать в суд отказ в допуске к участию в
конкурсе на замещение вакантной должности
государственной службы, а также решение
конкурсной комиссии по результатам
конкурса. Сроки обращения в суд за
рассмотрением служебного спора, а также
порядок рассмотрения таких дел судом
согласно п. 17 ст. 70 Закона о государственной
гражданской службе устанавливаются
федеральным законом.
В настоящее время
законодательный акт, определяющий
особенности рассмотрения индивидуальных
служебных споров, не принят. Рассмотрение
дел, связанных с оспариванием отказа в
приеме на гражданскую государственную
службу, производится в судах общей
юрисдикции по правилам
Гражданско-процессуального кодекса РФ
(далее - ГПК РФ), установленным для
обжалования в суд действий и решений
органов публичной власти. Однако к этим
спорам по аналогии сейчас должны
применяться и правила, установленные для
индивидуальных трудовых споров (ст. 392 - 397
Трудового кодекса РФ).
Вместе с тем
индивидуальные служебные споры должны
рассматриваться по правилам
административного судопроизводства и в
административных судах. ГПК РФ не содержит
даже упоминания об индивидуальных
служебных спорах и, соответственно, не
определяет никакие особенности их
рассмотрения. Например, следует определить
срок, в течение которого гражданин,
которому отказано в приеме документов на
участие в конкурсе на замещение должности
гражданской службы, может обжаловать
данный отказ в суд, и предусмотреть
сокращенные сроки рассмотрения таких дел
судом, с тем чтобы в случае признания
действий конкурсной комиссии
неправомерными гражданин еще имел
возможность принять участие в конкурсе,
подать документы. Следует обозначить и срок
для обжалования решения конкурсной
комиссии, принятого по результатам
конкурса, а также основания для отмены
данного решения комиссии.
Заслуживает
поддержки инициатива разработчиков
проекта Кодекса административного
судопроизводства о передаче в
подведомственность административных судов
споров о прохождении службы служащих
государственных и муниципальных
учреждений, которым присвоены классные
чины, включая споры о карьере. Естественно,
при формировании системы административных
судов передаче в их компетенцию подлежат
споры, не только связанные с прохождением
государственной службы, но и касающиеся
поступления на государственную службу;
также должны быть регламентированы
особенности судопроизводства по всем
вопросам, связанным с индивидуальными
служебными спорами.
Определение
правового статуса гражданского
служащего
В целях регламентации
правового положения (статуса)
государственного гражданского служащего в
Законе N 79-ФЗ определяется понятие
"государственный гражданский служащий" и
устанавливаются его основные права и
обязанности, а также ограничения и запреты
на гражданской службе, требования к
служебному поведению гражданского
служащего.
Безусловной новеллой Закона
является определение понятия "гражданского
служащего" как гражданина Российской
Федерации, взявшего на себя обязательства
по прохождению гражданской службы. Здесь же
установлено, что гражданский служащий
осуществляет профессиональную служебную
деятельность на должности гражданской
службы в соответствии с актом о назначении
на должность и служебным контрактом и
получает денежное содержание за счет
средств федерального бюджета или бюджета
субъекта Федерации.
Гражданский
служащий подотчетен своему
непосредственному руководителю,
вышестоящему руководителю исключительно в
исполнении своих должностных обязанностей.
Во всех других отношениях статус
гражданского служащего четко зафиксирован
в Законе. Этот статус определяет не только
содержание административно-служебных
отношений. Он являет собой совокупность
прав, свобод, обязанностей, ограничений,
запретов, регламентов деятельности и
ответственности гражданских служащих,
установленных Законом. Тем самым
фиксируется четкий объем возможностей
гражданских служащих, что и обеспечивает их
самостоятельность и независимость от воли
руководителя. В осуществлении своих прав и
обязанностей, установленных Законом,
гражданский служащий не зависит от
руководителя.
В Законе акцентируется
внимание на обязанности руководителя не
чинить препятствия в реализации
гражданским служащим своих
конституционных прав на участие или
неучастие в деятельности политических
партий, других общественных объединений и
религиозных организаций.
Право на
объединение основывается на принципах
добровольности, равноправия,
самоуправления, законности, гласности (ст. 30
Конституции РФ). По Всеобщей декларации
прав человека (ч. 2 ст. 20) никто не может быть
принужден вступать в какую-либо ассоциацию.
Поэтому принуждение со стороны
руководителя к участию в деятельности
политических партий, других общественных
объединений и религиозных объединений
следует расценивать как грубое нарушение
фундаментальных положений Конституции
РФ.
Отдельная глава Закона N 79-ФЗ
посвящена вопросам поощрений и награждений
государственных гражданских служащих, а
также вопросам соблюдения служебной
дисциплины на гражданской службе,
применения дисциплинарных взысканий и
организации служебных проверок.
Реализация определенных Законом принципов
и приоритетных направлений формирования
кадрового состава государственной
гражданской службы должна обеспечить
решение задач, связанных с обновлением и
ротацией кадрового состава.
Развитию
профессиональных качеств гражданских
служащих должны содействовать нормы
Закона, касающиеся профессиональной
подготовки, переподготовки, повышения
квалификации и стажировки гражданских
служащих.
Отдельной главой Закона N 79-ФЗ
регулируются вопросы рассмотрения
индивидуальных служебных споров.
В
Законе заложен механизм урегулирования
конфликта интересов на государственной
гражданской службе. Предусматривается (ст.
19) образование в государственных органах
комиссий по соблюдению требований к
служебному поведению гражданского
служащего и урегулированию конфликта
интересов. В работе этих комиссий, равно как
и других комиссий, которые предлагается
создавать
