Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы
В КОНТЕКСТЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
А.Ф.
НОЗДРАЧЕВ
Ноздрачев А.Ф., доктор
юридических наук,
профессор.
Реформирование
государственной службы - один из ключевых
элементов совершенствования системы
государственного управления Российской
Федерации. Задачи российского государства,
в первую очередь в социальной сфере и
экономике, предполагают самый высокий
качественный уровень развития
государственной службы. Отражая публичный
характер деятельности, она тесно связана с
процессами формирования и реализации
управляющих воздействий и является не
только одним из важнейших социальных
факторов функционирования исполнительной
власти, но и составляет организационную
основу государственной власти. Вне
должностей государственной службы
государственная власть реально не
существует. Будучи важнейшим
организационно-правовым элементом в
механизме исполнительной власти,
государственная служба должна в полной
мере выполнять присущие ей задачи.
Замысел реформы государственной службы
состоял в необходимости решения ряда
основополагающих для данного института
проблем, сводящихся к устранению
противоречий и пробелов в законодательстве
Российской Федерации о государственной
службе, установлению соответствия
социального и правового положения
государственного служащего степени
возлагаемой на него ответственности,
использованию новых современных
технологий государственного управления в
масштабах реализуемых государственных
программ и проектов, изменению
половозрастной структуры занятого
населения страны, повышению авторитета
государственной службы и т.д.
Основы и
главные направления реформы
последовательно и исчерпывающе раскрыты в
Концепции реформирования государственной
службы Российской Федерации, утвержденной
Президентом РФ 15 августа 2001 г.
В
качестве целей реформирования
государственной службы определены
кардинальное повышение ее эффективности в
интересах развития гражданского общества и
укрепления государства, создание целостной
системы государственной службы с учетом
исторических, культурных, национальных и
иных особенностей Российской Федерации.
Как приоритетное направление в области
нового государственного строительства
реформирование государственной службы
предполагает решение следующих основных
задач:
- приведение системы
государственной службы и технологий
профессиональной деятельности
государственных служащих в соответствие со
сложившимися общественными отношениями и
новыми экономическими условиями;
-
определение видов государственной службы и
их законодательное урегулирование;
-
создание комплексной нормативной правовой
основы регулирования государственной
службы на базе федерального закона о
системе государственной службы,
федеральных законов прямого действия и
иных нормативных правовых актов Российской
Федерации.
В августе 2001 г. одновременно
с утверждением Концепции реформирования
государственной службы России были
образованы Комиссия по вопросам
реформирования государственной службы РФ и
межведомственная рабочая группа по
подготовке проектов программы
реформирования государственной службы,
федеральных законов и иных нормативных
правовых актов, касающихся этой сферы.
Первые результаты их деятельности получили
закрепление в Указе Президента РФ от 19
ноября 2002 г. N 1336, которым была утверждена
Федеральная программа "Реформирование
государственной службы Российской
Федерации (2003 - 2005 годы)". Для повышения
эффективности государственной службы,
развития ее ресурсного обеспечения,
оптимизации затрат на государственных
служащих и т.д. необходимо было прежде всего
разработать и принять ряд приоритетных
федеральных законов и других нормативных
правовых актов, призванных гарантировать
выполнение возложенных на госслужбу задач
и функций в соответствии с Конституцией РФ
и общепризнанными принципами и нормами
международного права.
Правовые основы
системы государственной
службы
Российской Федерации
В Федеральном
законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе
государственной службы" (далее - Закон N 58-ФЗ)
определены правовые и организационные
основы системы государственной службы
страны.
Законом установлено, что
государственная гражданская служба
является одним из видов государственной
службы и вместе с военной и
правоохранительной службами составляет
систему государственной службы. Этот вид
службы подразделяется на федеральную
государственную гражданскую службу и
государственную гражданскую службу
субъектов Федерации. При этом правовое
регулирование и организация федеральной
государственной гражданской службы
находятся в ведении Российской Федерации;
правовое регулирование государственной
гражданской службы субъектов Федерации - в
совместном ведении Российской Федерации и
ее субъектов, а ее организация - в ведении
субъектов Федерации.
Новеллой Закона о
системе государственной службы является
впервые данное на федеральном уровне
понятие государственной гражданской
службы как вида государственной службы,
представляющей собой профессиональную
служебную деятельность граждан на
должностях государственной гражданской
службы по обеспечению исполнения
полномочий федеральных государственных
органов, государственных органов субъектов
Федерации, лиц, замещающих государственные
должности Российской Федерации, и лиц,
замещающих государственные должности
субъектов Федерации.
В Законе четко
разграничены понятия федеральной
государственной гражданской службы и
государственной гражданской службы
субъектов Федерации. Кроме того, обозначен
ряд принципиальных вопросов
государственной гражданской службы,
включая, в частности, порядок утверждения
перечней должностей федеральной
государственной гражданской службы,
реестра должностей государственной
гражданской службы субъектов Федерации,
определение федерального государственного
служащего и государственного служащего
субъектов Федерации и др.
В то же время
из Закона следует, что некоторые важные
вопросы государственной гражданской
службы должны регулироваться
соответствующим федеральным законом о виде
государственной службы (для гражданских
служащих, соответственно, законом о
государственной гражданской службе), а
именно:
а) правовое положение (статус)
федерального государственного
гражданского служащего и государственного
гражданского служащего субъектов
Федерации, в том числе ограничения, запреты
обязательства, правила служебного
поведения, ответственность, а также порядок
разрешения конфликта интересов и служебных
споров;
б) порядок поступления на
государственную службу и замещения
вакантных должностей на конкурсной основе,
условия формирования конкурсных комиссий,
правила опубликования информации о
конкурсах в средствах массовой информации,
а также другой порядок поступления на
государственную службу и замещения
вакантных должностей;
в) дополнительные
требования к гражданам при поступлении на
государственную службу по контракту;
г)
условия контрактов, порядок их заключения,
а также основания и порядок прекращения их
действия;
д) предельный возраст
пребывания на государственной гражданской
службе;
е) назначение на должность,
присвоение классного чина,
дипломатического ранга, воинского и
специального звания, аттестация или
квалификационный экзамен;
ж) основания
прекращения государственной службы, в том
числе увольнения в запас или в отставку;
з) условия учета при присвоении классного
чина ранее присвоенного дипломатического
ранга, воинского и специального звания в
связи с переходом на государственную
гражданскую службу с государственной
службы другого вида;
и) стаж (общая
продолжительность) государственной
гражданской службы;
к) условия
включения в стаж (общая продолжительность)
государственной гражданской службы
продолжительности государственной службы
другого вида.
22 сентября 2003 г. Президент
РФ в соответствии со ст. 104 Конституции РФ в
порядке законодательной инициативы внес в
Государственную Думу проект федерального
закона "О государственной гражданской
службе Российской Федерации", имеющего
ключевое значение для определения главных
направлений развития отечественной
гражданской службы в ближайшей и
отдаленной перспективе.
Организация
гражданской службы как нового института
государства
В соответствии с Концепцией
реформирования системы государственной
службы Российской Федерации Президент РФ 27
июля 2004 г. подписал Федеральный закон "О
государственной гражданской службе
Российской Федерации" (далее - Закон N 79-ФЗ).
Закон подготовлен под руководством
Комиссии по вопросам реформирования
государственной службы Российской
Федерации, образованной распоряжением
Президента РФ от 15 августа 2001 г. N 436-рп, на
основе положений Федерального закона "О
системе государственной службы Российской
Федерации" от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ. В нем
использованы положения Трудового кодекса
РФ, Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ
"Об основах государственной службы
Российской Федерации" (далее - Закон N 119-ФЗ),
а также нормы иных федеральных законов,
указов Президента РФ, постановлений
Правительства РФ, связанных с
государственной службой.
В положениях
Закона N 79-ФЗ нашел отражение положительный
отечественный и зарубежный опыт правового
регулирования государственной гражданской
службы, применимый в современных
российских условиях.
Закон является
первым системообразующим Федеральным
законом прямого действия о гражданской
службе как особом самостоятельном виде
гражданской службы. В нем установлены
правовые, организационные и экономические
основы федеральной государственной
гражданской службы и государственной
гражданской службы субъектов Федерации.
Он состоит из преамбулы и 17 глав,
объединяющих 74 статьи.
В Законе N 79-ФЗ
сконцентрировано основное внимание на
следующих базовых положениях.
Закон
конституирует гражданскую службу как
институт, призванный обеспечивать
осуществление полномочий государственных
органов, распоряжаться государственными
средствами и предоставлять
государственные услуги. Другими словами,
Закон "конструирует" гражданскую службу в
качестве всеобъемлющего института
государственного управления. Закон
определяет предмет деятельности
гражданских служащих, принципы организации
гражданской службы, учреждает
организационную структуру гражданской
службы - систему должностей; определяет
обязанности, подотчетность и
дисциплинарную ответственность
гражданских служащих, с тем чтобы их
действия были предсказуемыми,
регламентируемыми законом, а также
открытыми для оспаривания в суде и для
проверки соответствующими контролирующими
органами, например прокуратурой.
В
Законе содержатся нормы, обеспечивающие
взаимосвязь гражданской службы с иными
видами государственной службы, а также с
муниципальной службой.
В рамках
организационного аспекта в Законе наиболее
обстоятельно регламентированы вопросы,
связанные с системой должностей
гражданской службы. Должностям
государственной гражданской службы в
Законе посвящена отдельная глава, где
указанные должности классифицированы по
категориям и группам, а также определены
общие квалификационные требования по этим
должностям.
В Законе N 79-ФЗ введена новая
классификация должностей гражданской
службы. В частности, предусмотрены как
категории должностей гражданской службы
(руководители, помощники (советники),
специалисты, обеспечивающие специалисты),
так и группы должностей гражданской службы:
(высшие должности гражданской службы,
главные должности гражданской службы,
ведущие должности гражданской службы,
старшие должности гражданской службы,
младшие должности гражданской службы).
С учетом сложившейся практики в
соответствии с категориями и группами
должностей гражданской службы в ст. 12
Закона устанавливаются квалификационные
требования к уровню профессионального
образования, стажу гражданской службы
(государственной службы РФ) или стажу
(опыту) работы по специальности,
профессиональным знаниям и навыкам их
применения, необходимым при исполнении
должностных обязанностей.
Должности
гражданской службы, классифицированные по
государственным органам, категориям,
группам, а также по иным признакам,
включаются в соответствующие реестры
должностей гражданской службы. Порядок
ведения Сводного реестра должностей
гражданской службы Российской Федерации,
включающего реестры должностей
федеральной гражданской службы и
должностей гражданской службы субъектов
Федерации, утверждается Указом Президента
РФ.
Закон ввел для гражданских служащих
взамен квалификационных разрядов, классные
чины государственной гражданской службы.
Присвоение гражданским служащим классных
чинов гражданской службы осуществляется
исходя из двух основных критериев:
а)
замещаемая должность в пределах группы
должностей гражданской службы;
б)
результаты квалификационного экзамена (для
гражданских служащих, замещающих должности
гражданской службы без ограничения срока
полномочий).
В пункте 4 ст. 9 Закона
установлены принципиальные подходы,
имеющие определяющее значение для
присвоения классных чинов гражданской
службы:
а) должности категорий
"руководители" и "помощники (советники)"
относятся соответственно к высшей, главной
и ведущей группам должностей гражданской
службы;
б) должности категории
"специалисты" относятся соответственно к
высшей, главной, ведущей и старшей группам
должностей гражданской службы;
в)
должности категории "обеспечивающие
специалисты" относятся соответственно к
главной, ведущей, старшей и младшей группам
должностей гражданской службы.
Классные чины гражданской службы
(действительный государственный советник
Российской Федерации 1-го, 2-го и 3-го класса и
государственный советник Российской
Федерации 1-го, 2-го и 3-го) класса
присваиваются гражданским служащим,
замещающим должности федеральной
гражданской службы соответственно высшей и
главной группы. Что касается гражданских
служащих, замещающих должности гражданской
службы аналогичных групп субъектов
Федерации, то классные чины гражданской
службы могут присваиваться им в
соответствии с законом субъекта
Федерации.
Другие классные чины
гражданской службы (советник гражданской
службы 1-го, 2-го и 3-го класса, референт
гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го класса,
секретарь гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го
класса) присваиваются гражданским служащим
(как федеральным, так и субъектов
Федерации), замещающим должности
гражданской службы соответственно ведущей,
старшей и младшей группы.
В
соответствии с п. 3 ст. 13 Закона о системе
государственной службы и п. 12 ст. 11 Закона о
гражданской службе устанавливается, что
непосредственно порядок присвоения и
сохранения классных чинов федеральной
гражданской службы, их соотношения с
воинскими и специальными званиями,
классными чинами правоохранительной
службы, а также с классными чинами
гражданской службы субъектов Федерации
утверждается указом Президента РФ.
Гражданским служащим, замещающим высшие и
главные должности гражданской службы
субъекта Федерации,
