Правозащитные функции военной прокуратуры в современных условиях
В 1999 г. реально возмещен материальный ущерб
в сумме более 500 млн. рублей. В суды в порядке
гражданского и арбитражного
судопроизводства заявлено 1,5 тыс. исков
почти на 1 млрд. рублей.
Анализ
статистических данных свидетельствует, что
сфера предъявления военными прокурорами
гражданских исков в защиту государства и
военнослужащих постоянно расширяется.
Следует отметить, что прокуроры в исковой
работе стремятся не подменять
государственные органы, военнослужащих,
членов их семей и иных граждан, работающих в
органах военного управления. Как правило,
прокурор выступает в поддержку и защиту
прав и законных интересов тех
государственных органов и физических лиц,
которые оказались в трудной жизненной
ситуации и сами не в состоянии активно
защищать свои права.
Военные прокуроры
при этом, кроме Конституции и законов,
руководствуются Приказом Генерального
прокурора России от 22 мая 1996 года N 30 "Об
организации прокурорского надзора за
исполнением законов, соблюдением прав и
свобод человека и гражданина", в котором
подчеркивается их обязанность в случаях
обнаружения нарушений прав и свобод
человека и гражданина, защищаемых в порядке
гражданского судопроизводства, когда
пострадавший по состоянию здоровья, по
возрасту или иным причинам не может лично
отстаивать в суде или арбитражном суде свои
права и свободы, либо когда нарушены права и
свободы значительного числа граждан, либо
если в силу других обстоятельств нарушение
приобрело особое общественное значение,
предъявлять и поддерживать в суде
(арбитражном суде) иски в интересах
пострадавших.
Помимо этого прокуроры
опротестовывают противоречащие закону
решения, определения и постановления судов.
В 1999 г. в порядке гражданского
судопроизводства военными прокурорами
принесено 80 протестов (в 1998 г. - 70), из которых
абсолютное большинство судами
удовлетворено. В порядке арбитражного
судопроизводства прокурорами в прошлом
году принесено 40 жалоб.
Значительный
объем работы по защите прав и свобод
личности, охраняемых законом интересов
государства выполняется военной
прокуратурой в процессе участия в
правотворческой деятельности, координации
работы правоохранительных органов по
борьбе с преступностью, масштабы и характер
которой в Вооруженных Силах в данное время
вызывают озабоченность.
Подытоживая
сказанное, подчеркнем, что даже краткое
изложение правозащитных функций военной
прокуратуры (некоторые из них нами только
названы) свидетельствует о том, что
потенциал военной прокуратуры в
переживаемом ныне Россией переходном
периоде широк и многообразен, что военная
прокуратура, действуя в пределах своей
компетенции, только ей присущими методами и
средствами (не подменяя другие органы),
занимает важное место в государственном
механизме по укреплению законности в
Вооруженных Силах России, защите прав
военнослужащих и интересов государства.
Острота современной ситуации с
законностью и правопорядком в Вооруженных
Силах и других воинских формированиях
страны, специфика проводимой военной
реформы диктуют необходимость
максимального использования
правозащитного потенциала всех
государственных органов, в том числе,
естественно, и военной прокуратуры.
Усиление влияния военной прокуратуры на
состояние законности, правопорядка, защиты
прав военнослужащих и интересов
государства в поддержании боеспособности и
боевой готовности наших Вооруженных Сил,
безусловно, должно находиться в рамках
обеспечения происходящих процессов
военного строительства.
Это, на наш
взгляд, задача не только тактическая, но и
стратегическая, требующая длительного
времени. Успешная ее реализация может быть
достигнута не путем ослабления одних
правозащитных звеньев и механизмов
государства и усиления других, а путем их
синхронного совершенствования, поскольку
все они призваны в конечном счете защищать
интересы государства и его граждан.
К
сожалению, вместо активизации
правозащитной роли прокурора, в том числе и
военного, повышения эффективности его
деятельности некоторыми учеными и
практиками порой провозглашаются
положения о необходимости сужения сферы
"общего надзора", об ограничении функции
прокуратуры поддержанием обвинения по
уголовным делам <*>, то есть о превращении
прокурора лишь в "сторону обвинения", о
сокращении его вмешательства в
рассмотрение гражданских дел и т.д.
--------------------------------
<*> См.: Концепция
судебной реформы в Российской Федерации. М.,
1992. С. 57 - 62; Ларин А. Каково назначение
прокуратуры // Российская Федерация. 1994. N 4.
С. 49 - 51; Савицкий В. Стержневая функция
прокуратуры - осуществление уголовного
преследования // Российская юстиция. 1994. N 10.
С. 24 - 28; Савицкий В. Организация судебной
власти в Российской Федерации. М., 1996. С. 54 - 70;
Вицин С. Прокуратура в правовом государстве
// Материалы многосторонней встречи,
организованной Советом Европы совместно с
Генеральной прокуратурой Российской
Федерации. М., 1997. С. 110 - 112.
Вызывает
тревогу то, что в последнее время подобная
точка зрения обнаруживается не только в
теоретических спорах, но и в государственно
- правовых документах, а также в документах,
представляемых высшим государственным
органам.
Так, согласно Арбитражно -
процессуальному кодексу РФ, принятому
Государственной Думой 5 апреля 1995 года,
прокурор вправе обратиться в арбитражный
суд в защиту государственных и
общественных интересов (ст. 4, 41).
Предъявление прокурором в арбитражный суд
иска в защиту отдельного гражданина
Кодексом не предусмотрено. И только лишь
как лицо, участвующее в деле, он вправе
подать апелляционную жалобу на решение
арбитражного суда, не вступившее в законную
силу (ст. 145), и кассационную жалобу на
решение арбитражного суда, вступившее в
законную силу, и на постановление
апелляционной инстанции (ст. 161). Причем речь
идет не о протесте, а о жалобе, как будто
прокурор не является представителем
органа, осуществляющего от имени РФ надзор
за исполнением действующих на ее
территории законов. И ни один прокурор,
кроме Генерального прокурора и его
заместителя, не имеет права принесения
протеста в порядке надзора (ст. 181).
В
подготовленном группой ученых и
практических работников судов и органов
юстиции России проекте нового Гражданского
процессуального кодекса Российской
Федерации роль и полномочия прокурора в
гражданском судопроизводстве, в сравнении
с действующим ГПК РСФСР, на наш взгляд,
необоснованно сужаются <*>.
--------------------------------
<*> См.: Гражданский
процессуальный кодекс Российской
Федерации (проект). М., 1997. Ст. 47.
В случае
принятия такого кодекса правозащитные
функции прокуратуры будут ограничены.
Так, к примеру, в соответствии со ст. 41 ГПК
РСФСР прокурор имеет право без всяких
ограничений обращаться в суд с заявлением в
защиту прав и охраняемых законом интересов
гражданина или вступить в дело в любой
стадии процесса, если этого требует охрана
его прав. Согласно ст. 47 проекта нового ГПК
иск в защиту прав, свобод и охраняемых
законом интересов гражданина может быть
предъявлен прокурором лишь по просьбе
заинтересованного лица, если оно само по
уважительным причинам не может обратиться
в суд. Возникает вопрос: а как должен
поступить прокурор, если при осуществлении
надзорных полномочий он обнаружил
нарушения прав дееспособного гражданина,
который в силу объективных причин не может
осознать этих нарушений и не может
обратиться не только с иском в суд, но и к
прокурору с жалобой?
Статья 282
действующего ГПК РСФСР предусматривает,
что прокурор или заместитель прокурора
приносит кассационный протест на
незаконное или необоснованное решение суда
независимо от того, участвовал ли он в
данном деле. Помощники прокуроров,
прокуроры управлений и отделов могут
приносить протесты только по делам, в
рассмотрении которых они участвовали.
Аналогичная норма имеется и в Федеральном
законе "О прокуратуре Российской Федерации"
(в редакции от 10 февраля 1999 года). В проекте
нового ГПК о праве прокурора, его
заместителей, помощников прокурора и
других работников прокуратуры приносить
протест в кассационном порядке на
незаконное или необоснованное решение суда
вообще не говорится, а только указывается,
что решения судов, вынесенные по первой
инстанции, могут быть обжалованы в
кассационном порядке сторонами или другими
лицами, участвующими в деле (ст. 311). Из
сказанного следует, что прокурор лишается
права опротестовывать незаконное или
необоснованное решение суда. Ему
предоставляется право лишь на кассационную
жалобу, если он участвовал в деле.
По
действующему ГПК РСФСР прокурор,
участвующий в деле, наряду с другими
правами, дает заключение по вопросам,
возникающим во время разбирательства дела,
и по существу дела в целом (ст. 41). В проекте
нового ГПК РФ прокурор такими полномочиями
не наделяется.
Авторы, ратующие за
ограничение правоохранительной функции
прокуратуры, в том числе и военной,
обосновывают свои предложения следующими
обстоятельствами.
А. Защитой прав и
свобод человека и гражданина должны
заниматься суды, роль которых в жизни
нашего общества в связи с происходящей
реформой возрастает. Безусловно, суды
играют и должны играть важную роль в
решении этой проблемы. Они принимают и
разрешают жалобы по поводу защиты прав
граждан. Суды во многих случаях являются
также и последней инстанцией в разрешении
этих жалоб, как и в защите законных
интересов государства. Однако суд - не
единственное средство такой защиты. Эту
задачу решают различные органы и
должностные лица. Характерно, что только
военными прокурорами ежегодно разрешаются
более 30 тыс. жалоб военнослужащих и иных
граждан.
Б. Ряд авторов свою попытку
ограничить правозащитную деятельность
прокуратуры объясняют тем, что, по их
мнению, защита прав граждан, в том числе и
военнослужащих, возлагается на
Уполномоченного по правам человека в РФ,
который и должен заниматься этой проблемой.
Однако Уполномоченный по правам человека
просто физически не в состоянии решить эту
задачу в полной мере, поскольку не имеет
соответствующего аппарата. В воинских
частях и учреждениях представителей
Уполномоченного по правам человека нет,
поэтому военнослужащие, как и многие
граждане, реализуя свое право на защиту,
могут только направлять свои жалобы и
заявления в Москву или уполномоченным по
правам человека субъектов Федерации (где
они созданы). И не случайно в Федеральном
конституционном законе об Уполномоченном
по правам человека в Российской Федерации,
принятом Государственной Думой 25 декабря
1996 года, подчеркивается, что деятельность
Уполномоченного дополняет существующие
средства защиты прав и свобод граждан, не
отменяет и не влечет пересмотра
компетенции государственных органов,
обеспечивающих защиту и восстановление
нарушенных прав и свобод (ст. 3) <*>.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1997. N
9.
Необходимо также подчеркнуть
следующее. В Вооруженных Силах и других
воинских формированиях РФ, в отличие от
Вооруженных Сил ряда других стран, нет ни
военной полиции (милиции), ни адвокатов,
поэтому российские военнослужащие лишены
возможности обращаться в эти органы
непосредственно по месту расположения
своих частей и подразделений. Гражданские
юридические консультации в большинстве
случаев размещаются вдали от воинских
частей, поэтому военнослужащим, особенно
солдатам и сержантам, проходящим военную
службу по призыву, свободное время которых
ограничено, обращаться к гражданским
адвокатам затруднительно. Кроме того,
обращение военнослужащих за юридической
помощью к адвокатам за восстановлением
нарушенных прав в суде требует
соответствующих материальных затрат.
Военными прокурорами эта работа
осуществляется бесплатно, более
оперативно, поэтому военнослужащие, в тех
случаях, когда судебное решение конфликта
(восстановление нарушенных прав) не
является единственно возможным, обычно
обращаются непосредственно в военную
прокуратуру.
Таким образом, исходя из
реалий сегодняшнего дня речь должна идти,
на наш взгляд, не об ослаблении
правозащитного потенциала военной
прокуратуры, а о наиболее эффективном его
использовании в целях защиты как прав
военнослужащих, так и интересов
государства.
Эта задача должна решаться
путем:
более активного использования в
правозащитных целях судов - направления в
суд заявлений о признании нормативных
актов органов военного управления
недействительными и исковых заявлений в
защиту прав военнослужащих и воинских
частей и учреждений, учитывая, что судебный
механизм хотя и громоздок, но надежен;
наиболее полной реализации правовых норм
Федерального закона "О прокуратуре
Российской Федерации", определяющих
компетенцию (полномочия) не только
территориальных, но и военных
прокуроров;
повышения эффективности
прокурорских проверок соблюдения прав
военнослужащих, повышения качества
вносимых протестов, представлений,
предостережений и усиления контроля за их
реализацией;
улучшения взаимодействия
органов военной прокуратуры с органами
военного управления, а также высшими
органами государственной представительной
и исполнительной власти;
повышения
гласности правозащитной деятельности
военной прокуратуры, активизации ее
взаимодействия в данной области со
средствами массовой информации и
общественными объединениями, особенно с
теми из них, которые специально созданы для
защиты прав и свобод военнослужащего;
более четкого разграничения полномочий
военного прокурора и Уполномоченного по
правам человека и улучшения форм и методов
их взаимодействия в армейских условиях;
совершенствования методики и тактики
прокурорского надзора за соблюдением прав
и свобод военнослужащих.
Нуждается в
совершенствовании нормативно - правовая
база социальной защиты военнослужащих и
действующее законодательство о
прокуратуре, в котором правозащитные
функции прокуратуры должны быть, на наш
взгляд, уточнены и расширены. Прежде всего
Генеральный прокурор и его заместитель -
Главный военный прокурор должны быть
наделены правом законодательной
инициативы (в настоящее время такое право
предоставлено многим прокурорам республик,
краев и областей законодательством
субъектов Федерации).
Среди 40 млн. наших
соотечественников, проживающих в странах
СНГ, треть - это бывшие военнослужащие и
члены их семей, не по своей воле оказавшиеся
за пределами своей Родины, поэтому создание
общей системы нормативно - правовых актов
по социальной защите военнослужащих, в том
числе и средствами прокурорского надзора, -
одна из основ реинтеграции народов бывшего
СССР. Эффективному решению этой проблемы
должно способствовать сближение
законодательства по социальной защите
военнослужащих стран СНГ, принятие
модельных законов о социальной защите
военнослужащих, ветеранов Вооруженных Сил
и членов их семей, в том числе и модельных
законов о деятельности военных
прокуроров.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
"ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ
