Совершенствование межбюджетных отношений - гарантия укрепления местного самоуправления

показателя налогового потенциала. Механизм его использования следующий: "Отношение фактически собранных налоговых доходов к налоговому потенциалу (рассчитанному любым методом) каждого муниципального образования, а затем полученного значения к среднему по субъекту Федерации, позволяет получить оценку (коэффициент) налоговых усилий. Коэффициент налоговых усилий может быть использован для приведения прогнозируемых доходов муниципальных образований к сопоставимому виду. Для этого прогнозируемые доходы (закрепленные, регулирующие) муниципального образования необходимо разделить на коэффициент налоговых усилий, рассчитанный для базового года" (с. 47). Очевидно, что при этом большую финансовую помощь будут получать те муниципальные образования, на территории которых лучше собираются налоги (с учетом налогового потенциала и налоговых усилий), то есть самые недотационные муниципальные образования. Города и села с низким налоговым потенциалом, а также содержащие социальную сферу, будут получать еще меньшие трансферты. По расчетам департамента финансов г. Ярославля, при использовании названной методики бюджет г. Рыбинска, где социальная сфера централизована, будет сформирован с дефицитом 40%, а бюджеты ряда других муниципальных образований области - с дефицитом до 100%.
В условиях экономического кризиса сложно объективно оценить уровень налоговых усилий муниципальных образований какой бы метод для этого ни применялся, включая предлагаемые в проекте Методических рекомендаций методы (метод репрезентативной налоговой системы, метод регрессионного анализа, отраслевой метод репрезентативной налоговой системы). Отметим, что метод репрезентативной (средней по региону) налоговой системы требует более детальной методики расчетов и апробирования.
Следует отметить сложность определения налогового потенциала и "коэффициента налоговых усилий". При этом в проекте Методических рекомендаций не учитывается проблема муниципальных долгов, особенно острая в 2000 г. Метод оценки налоговых усилий приемлем в идеальных условиях, когда действительно налоговый потенциал зависит от усилий муниципальных образований. В связи с этим, в современных условиях используется показатель собранных в муниципальном образовании налоговых платежей за какой-либо выбранный в качестве базового период, спроектированный на плановый год с учетом изменения налогового законодательства и темпов роста инфляции.
Например, в Пермской области расчет налогового потенциала осуществляется для установления размеров минимальных долей федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе в соответствии с п. 4 и 5 ст. 7 Закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".
При этом для определения минимальных долей в Пермской области учитываются следующие факторы:
а) средний налоговый потенциал территории в базисном периоде, рассчитанный как средняя арифметическая суммы налоговых потенциалов за каждый год базисного периода. Базисным периодом являются три полных календарных года, предшествующих году, с которого начинают действовать минимальные доли федеральных налогов (1997, 1998, 1999 гг.). При этом более ранний год базисного периода приводится к более позднему году путем применения индексов - дефляторов. Налоговый потенциал рассчитывается на основе фактических начислений налогов с учетом структурных изменений и изменений налогового законодательства. Налоги, по которым отсутствуют данные о размере недоимки, рассчитываются на основе информации об их фактическом поступлении;
б) минимальная бюджетная потребность территорий и областного бюджета, рассчитываемая исходя из фактических данных о сети, штатах и контингентах бюджетных учреждений, численности населения и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, действующих на момент расчетов;
в) достигнутая на момент расчетов структура распределения государственных полномочий между областным и местным бюджетами с учетом изменений в законодательстве;
г) дебиторская и кредиторская задолженности областного и местных бюджетов, сложившаяся в базисном периоде, для определения минимальных долей не учитывается.
Следует отметить, что в настоящее время существует проблема установления сверх минимальных долей федеральных и региональных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями органами законодательной власти субъектов РФ на постоянной основе, нормативов отчислений от тех же самых налогов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года). Объясняется это, в частности тем, что "Методические рекомендации по применению отдельных положений Федерального закона от 25 сентября 1997 года "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" в работе по формированию местных бюджетов и межбюджетных отношений внутри субъекта Российской Федерации на 1998 год", утвержденные письмом Министерства финансов Российской Федерации от 29.01.1998, не были пролонгированы на последующие годы. Это не способствовало формированию местных бюджетов в 2000 г. и дало повод сомневаться в эффективности применения правовых норм Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".
Возвращаясь к проекту Методических рекомендаций, отметим, что в нем отсутствует полное определение собственных доходов местных бюджетов и варианты единой методики (формулы) по закреплению долей федеральных налогов на постоянной основе.
Важно отметить, что Методические рекомендации могут повлиять на ситуацию в межбюджетных отношениях в субъекте Федерации тогда, когда они будут адресованы не только исполнительным органам, но и представительным органам власти субъекта Федерации, а также органам местного самоуправления. При этом в связи с новой практикой расчета финансовой помощи возникает ситуация, когда в процедуры согласований (разногласий) между муниципальными образованиями и субъектом Федерации, а также при рассмотрении бюджета основными становятся уже не столько окончательные суммы финансовой помощи, сколько сама методика их расчета. Выбор той или иной методики расчета может диктоваться различными установками и вызывать обострение конфликтных ситуаций.
На основании вышесказанного следует сделать вывод, что выбор конкретного варианта выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований может существенно сказываться на финансовом положении конкретного муниципального образования, а проектом Методических рекомендаций он относится к прерогативе исполнительного органа власти субъекта Федерации. Полагаем, что необходимо согласовывать конкретные варианты выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований с самими муниципальными образованиями и представительными органами власти субъекта Федерации на ранних стадиях бюджетного процесса.
Между тем, в проекте Методических рекомендаций провозглашается, что "межбюджетные отношения служат инструментом в руках вышестоящего уровня для проведения выработанной им социальной и экономической политики" (с. 3). Складывается впечатление, что муниципальные образования не воспринимаются в качестве равноправных членов межбюджетных отношений. Особенно сложная ситуация возникает тогда, когда вышестоящий уровень власти проводит политику, которую муниципальные образования не могут принять в качестве продуманной и эффективной. Как уже отмечалось, в Калининградской области, например, ныне сложилась именно такая ситуация, а противоречия между муниципальными образованиями и исполнительными органами власти субъекта Федерации выливаются в ущемление прав местного самоуправления.
Вместе с тем, передача на основе федерального законодательства большей части доходов в распоряжение органов власти субъектов Российской Федерации изначально ставит муниципальные образования в сложное финансовое положение. Однако необходимо иметь в виду, что для муниципальных образований межбюджетные отношения также являются инструментом проведения выработанной ими социально - экономической политики.
Таким образом, на основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что и на второй из поставленных в данной статье вопросов напрашивается отрицательный ответ. Единственный положительный ответ, который очевиден, - необходимо дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений, причем не для одного - двух уровней бюджетной системы, а комплексное - для всех уровней бюджетной системы. Здесь невозможно дать сиюминутные, единственно правильные рекомендации. Необходимо проанализировать различные варианты реформирования межбюджетных отношений, с осуществлением по ним расчетов для наиболее типичных субъектов Российской Федерации (доноров, реципиентов, средних), возможно, с проведением экспериментов в некоторых муниципальных образованиях. Все это целесообразно осуществлять на основе совершенствования налоговой системы и, главное, эффективного распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы.
Для этого могут быть использованы различные концепции. В частности, концепция отказа от бюджетного регулирования и перехода на разделенные ставки федеральных и региональных налогов, что позволит исключить субъективизм в межбюджетных отношениях. Межбюджетные отношения на основе разделенных ставок налогов и сборов в практическом плане имеют следующие преимущества: простота, прозрачность и доступность для понимания, стабильность и стимулирование органов власти, в том числе и органов местного самоуправления, к разумным действиям. Применение разделенных ставок позволит, в частности, органам местного самоуправления самостоятельно утверждать бюджет до начала очередного финансового года, что будет способствовать началу нового бюджетного года с утвержденными расходами и, на этой основе, ведению финансовой деятельности. Кроме того, органы местного самоуправления будут иметь возможность планировать свой стратегический бюджет на среднесрочную и долгосрочную перспективу.
Отметим, что разделение ставок налогов и сборов между региональными и местными бюджетами может вызвать ряд возражений со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, бюджеты которых дотационны. Однако они безосновательны, потому что бюджетные ресурсы консолидированного бюджета субъекта Федерации не изменяются. Если дотационные местные бюджеты будут иметь нормативы отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов ниже максимально установленных ставок налогов, то разница между ними должна быть зачислена в Фонд финансовой поддержки муниципальных образований, из которого они же вместо дотации (трансфертов) получат субвенции на конкретные цели и на определенный срок. Это касается и местных бюджетов - доноров, в которых при разделенных ставках может образоваться профицит бюджета. В счет образовавшегося профицита будут финансироваться расходы, передаваемые по договорам из регионального на местный уровень. Однако в настоящее время ни один из так называемых местных бюджетов - доноров профицита не имеет, поскольку доходы бюджета не обеспечивают потребности в расходах, а кредиторская задолженность равна или даже превышает объем утверждаемого бюджета.
Другой концепцией может быть распределение налогов по уровням бюджетной системы, то есть четкое разграничение федеральных, региональных и местных налогов в качестве налоговых доходов для федерального, региональных и местных бюджетов, без использования метода разделенных ставок. Последовательное использование данной концепции требует четкого обеспечения распределения налогов по уровням бюджетной системы и соответствующего внесения изменений в часть первую Налогового кодекса и предложений в проект части второй Налогового кодекса. Кроме того, этот метод менее мобилен и требует либо постоянной корректировки налогового законодательства в целях изменения элементов налогообложения для пополнения доходной части бюджетов разного уровня, либо развития системы бюджетного регулирования. Последнее, очевидно, предпочтительнее в современных условиях.
Как показывает анализ зарубежных налоговых систем, в ряде стран базой бюджетов всех уровней служат "свои" налоги (США, Япония, Франция, Швеция), в других странах большинство налогов являются основой доходной части бюджетов нескольких уровней путем "расщепления" между ними (Германия, Австрия, Нидерланды). В результате, в структуре доходов местных бюджетов разных стран местные налоги составляют от 21% - в Германии до 65% - в США.
Ввиду наличия определенных достоинств и недостатков у каждой из названных концепций в современных условиях в нашей стране применяется смешанная система формирования налоговых доходов бюджетов всех уровней. Между тем, практика показала ее неэффективность и необходимость кардинального совершенствования.
Одним из доказательств этого может служить ситуация с налогом на недвижимость и упразднением ряда местных налогов и сборов. Очевидно губительное для местных бюджетов перераспределение налоговых поступлений между региональными и местными бюджетами в результате упразднения двух из пяти местных налогов (налога на имущество физических лиц и налога на землю) при введении налога на недвижимость, являющегося региональным налогом в соответствии со ст. 14 части первой Налогового кодекса. При этом необходимо иметь в виду, что в Налоговом кодексе предусматривается отмена существенных источников доходов местных бюджетов - 13 видов местных налогов и сборов (налога на содержание жилищного фонда и объектов социально - культурной сферы, налога на благоустройство территорий и других), а это приведет к потере местными бюджетами не менее 13,6 млрд. руб. в год.
Фактически при введении налога на недвижимость на территории субъекта Российской Федерации в качестве регионального налога останутся только три вида местных налогов: налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы. Для г. Белгорода, например, эти три вида местных налогов дают поступления в доходную часть бюджета города 2,8 млн. руб. при общем объеме доходов бюджета 432,9 млн. руб., или всего 0,65% (1998 г.). При этом теряется смысл самого понятия "местные налоги". Наряду с этим, происходит "обескровливание" местных финансов, так как поступающие в местные бюджеты 60% от суммы платежей по налогу с продаж восполняют потери местных бюджетов не более чем на 5%.
Вместе с тем, роль местных налогов для муниципальных образований не исчерпывается пополнением доходной базы местных бюджетов. Они являются реальным механизмом укрепления экономики муниципальных образований и реализации конституционных прав местного самоуправления. Кроме того, лишь органы местного самоуправления полностью распоряжаются поступлениями от местных налогов (если иное не установлено законодательством), изменяют их ставки в соответствии с положениями, установленными в Налоговом кодексе, то есть управляют этими налогами.
Следует отметить, что принятие той или иной концепции распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы должно

Комментарии к законам »