Совершенствование межбюджетных отношений - гарантия укрепления местного самоуправления

УКРЕПЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Л.И. ПРОНИНА
Л.И. Пронина, доктор экономических наук.
Фундаментом местного самоуправления являются финансовые ресурсы муниципальных образований. Их формирование и использование, в первую очередь, зависит от законодательно установленных межбюджетных отношений. Правовой механизм этих отношений заложен в Бюджетном кодексе, в части первой Налогового кодекса, в Законах: "О федеральном бюджете на 2000 год", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".
Этот механизм не безупречен, и практика его применения требует совершенствования. На этом фоне делаются попытки изменения этого правового механизма. Рассмотрим одну из них.
В настоящее время готовится проект "Методических рекомендаций по регулированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации", разработанный группой экспертов университета штата Джорджия (США). В настоящее время обсуждение этого документа проводится всеми заинтересованными лицами, включая Администрацию Президента РФ, Конгресс муниципальных образований, департаменты финансов муниципальных образований. В связи с актуальностью проблемы межбюджетных отношений необходимо определить, будет ли способствовать использование данного документа совершенствованию этих отношений и, главное, укреплению местных финансов.
Для этого необходимо ответить, по крайней мере, на два вопроса. Первый: встроится ли данный документ в существующий правовой механизм регулирования межбюджетных отношений и будет ли способствовать его развитию. Второй: предусматривает ли заложенная в этом документе концепция и ее положения конкретизации источников формирования и совершенствованию направлений использования финансовых ресурсов местного самоуправления, укреплению гарантий финансовых прав органов местного самоуправления.
Отвечая на первый вопрос, отметим, что любой подзаконный нормативный правовой акт, включая и ведомственные нормативные правовые акты (названные Методические рекомендации намереваются утвердить приказом Министра финансов РФ), не могут противоречить федеральным законам и, тем более, Конституции Российской Федерации. Это требование относится и к вновь принимаемым законодательным актам Российской Федерации и субъектов Федерации.
Названный проект Методических рекомендаций основан на концепции межбюджетных отношений и содержит множество положений, не соответствующих ст. 12 и гл. 8 Конституции РФ, гл. 16 "Межбюджетные отношения" Бюджетного кодекса РФ, Федеральным законам "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" и другим федеральным законодательным актам. В подтверждение вышесказанного рассмотрим некоторые из основных положений проекта Методических рекомендаций. Одним из принципов реформирования межбюджетных отношений провозглашается: "регулирование взаимоотношений между региональным и местными бюджетами в целях обеспечения всему населению региона доступа к пользованию общественными благами на уровне, гарантируемом бюджетом субъекта Российской Федерации" (с. 35). Только на этом примере очевидно нарушение ряда федеральных законодательных актов и, главное, Конституции Российской Федерации. Основные социальные гарантии устанавливаются п. 2 ст. 7, ст. 38, ст. 39, ст. 40, ст. 41, ст. 43, ст. 44 Конституции РФ - установление гарантированного минимального размера оплаты труда, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты; предоставление бесплатно или за доступную плату жилища малоимущим гражданам; оказание гражданам бесплатной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, гарантия общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и т.д. Они не могут быть изменены ни федеральным законом, ни законом субъекта Российской Федерации. При этом наличие на практике нарушений этих конституционных норм не может быть основанием для узаконивания этих нарушений какими-либо нормативными правовыми актами. Это является лишь основанием для судебных разбирательств, в том числе в Конституционном Суде.
Отрицанием необходимости использования минимальных государственных социальных стандартов в процессе регулирования межбюджетных отношений пронизана концепция проекта Методических рекомендаций. Это звучит не только в вышеприведенном и других принципах реформирования межбюджетных отношений, но и содержится в предлагаемых методах определения доходного (налогового) потенциала, индексов бюджетных расходов для определения минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, обеспечения сбалансированности доходов и расходов местных бюджетов.
Между тем, в п. 4 ст. 37 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливается, что "органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации".
Необходимость достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг при составлении проектов бюджетов всех уровней устанавливается ст. 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Рассмотрим еще один из множества примеров неправомерности ряда положений проекта Методических рекомендаций. В качестве принципа реформирования межбюджетных отношений предлагается "предоставление местным органам власти достаточной свободы в отношении принятия решений о направлениях расходования бюджетных средств и объемах расходов по направлениям". Это положение нарушает п. 1 ст. 132 Конституции РФ, которым устанавливается, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Кроме того, это не соответствует ст. 35, 36 и 37 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В частности, п. 2 ст. 36 названного Закона утверждается, что органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
С нашей точки зрения сосредоточение внимания на определении расходных полномочий и жесткая связь объемов финансовой помощи с определенными расходными полномочиями иногда создает ситуацию, подталкивающую органы власти субъектов РФ к рассмотрению местных бюджетов как сметы расходов населенных пунктов, а не самостоятельных бюджетов муниципальных образований.
В Калининградской области, например, в 2000 г. попытка со стороны субъектов РФ ввести методику распределения финансовой помощи обернулась усилением воззрения на муниципальное образование как на административно - территориальную ветвь региональной исполнительной власти. Стремление же муниципалитетов к "достаточной свободе в отношении принятия решений о направлении расходования бюджетных средств и объемах расходов по направлениям" привело к конфликту с региональной исполнительной властью. Органы исполнительной власти субъекта Федерации, стремясь провести свое представление о муниципалитете как административно - территориальной части исполнительной власти, в соответствии с Постановлением главы администрации (губернатора Калининградской области) "Об образовании Калининградского территориального управления по осуществлению государственных полномочий администрации Калининградской области" от 8 сентября 1999 года, стали создавать территориальные управления по исполнению государственных полномочий, дублируя органы местного самоуправления и вторгаясь в их компетенцию, при этом допуская значительные затраты бюджетных средств на содержание таких органов.
Например, в функции Калининградского территориального управления входит осуществление таких "государственных полномочий", как "контроль за деятельностью милиции, общественной безопасности в пределах полномочий, определяемых законодательством РФ; осуществление контроля за использованием, содержанием и ремонтом жилого фонда, независимо от его принадлежности и формы собственности, в целях обеспечения прав и законных интересов граждан и государства". Очевидно, что это завуалированное вторжение в компетенцию органов местного самоуправления г. Калининграда, так как к вопросам местного значения относятся: "охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений" (п. 2 ст. 6 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Таким образом, используя механизм реформирования межбюджетных отношений, формируется единая вертикаль исполнительной власти на территории субъекта Российской Федерации в нарушение ст. 12 Конституции Российской Федерации, провозглашающей: "Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти".
И последний пример нарушения законодательства Российской Федерации. Среди рекомендаций по разграничению расходных полномочий между региональным и местным уровнем в проекте Методических рекомендаций предлагается следующее: прежде всего, необходимо законодательно установить, какой уровень бюджета будет отвечать за исполнение конкретных функций или за непосредственное предоставление населению соответствующих услуг. Вопрос о финансировании части расходов по функциям, исполнение которых будет закреплено за местным уровнем, решается во вторую очередь: если закрепленных за местными бюджетами доходов не хватает для финансирования всех функций, закрепленных за местным уровнем или переданных на местный уровень решением региональной администрации, муниципалитетам может быть предоставлена финансовая помощь из регионального бюджета".
Эти положения свидетельствуют о полном незнании федеральных законов или об игнорировании их. Как известно, в ведении муниципальных образований, в соответствии с п. 2 ст. 6 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", находятся вопросы местного значения, включая организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения. Тогда как высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с п. 1 ст. 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года, разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально - экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экономики".
Что касается передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъектов Федерации, то для этого не "может быть предоставлена финансовая помощь из регионального бюджета", а финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, должны предусматриваться в бюджетах субъектов Российской Федерации. При этом в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. 3 ст. 36 и п. 1 ст. 38 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Таким образом, на первый вопрос: встроится ли концепция Методических рекомендаций в действующий правовой механизм регулирования межбюджетных отношений и будет ли это способствовать его развитию, ответ однозначен - нет. Более того, на практике обычно применяются не законодательные акты, бюджетный процесс и бюджетное регулирование осуществляется на основе инструкций Минфина РФ и приказов Министра финансов РФ. Следовательно, утверждение рассматриваемого проекта Методических рекомендаций приказом Министра финансов РФ приведет к их практическому применению и разрушению механизма правового регулирования в сфере межбюджетных отношений.
В связи с этим, целесообразно и необходимо инициировать разработку концепции межбюджетных отношений между всеми уровнями бюджетной системы Российской Федерации депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами представительных органов местного самоуправления, Правительством Российской Федерации и представителями органов исполнительной власти всех уровней. Отметим, что такая работа уже начата в Государственной Думе Российской Федерации. Далее важно подготовить на базе вышеназванной концепции поправки в Бюджетный кодекс, первую часть Налогового кодекса, законодательство о местных финансах, другие федеральные законодательные акты, а также предложения в проект второй части Налогового кодекса.
На основании вышесказанного совершенно очевидно, что Методические рекомендации должны быть лишь документом, разъясняющим основные положения законодательных актов Российской Федерации по бюджетному процессу и бюджетному регулированию, но никак не содержащему собственный правовой механизм подобного регулирования.
Далее ответим на второй из поставленных в начале статьи вопрос: предусматривает ли заложенная в проекте Методических рекомендаций концепция и ее положения конкретизации источников формирования и совершенствованию направлений использования финансовых ресурсов местного самоуправления, укреплению гарантий финансовых прав органов местного самоуправления.
Данный проект Методических рекомендаций переносит используемый на уровне Российской Федерации механизм бюджетного регулирования (по бюджетной обеспеченности в расчете на душу населения) на уровень субъекта Российской Федерации, что неэффективно ввиду значительного различия в уровне бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Одним из основных положений концепции, заложенной в проекте Методических рекомендаций, можно считать использование

Комментарии к законам »