О совершенствовании законодательства о лицензировании
Н.М. ДЕМИДОВА
Н.М. Демидова, судья
Арбитражного суда Красноярского
края.
Известно, что законодательство о
лицензировании длительное время
характеризовалось неоправданной
объемностью, отсутствием единого
регулирования, что вызывало сложности в
правоприменении.
Вполне объяснимо то
чувство удовлетворения, с которым
восприняли судьи, как правоприменители,
принятие Федерального закона от 25.09.98 N 158-ФЗ
"О лицензировании отдельных видов
деятельности". Возникла надежда на стройную
систему единого регулирования, на
сосредоточение нормотворчества в руках
федерального центра, исключение
местнического и внутриотраслевого
нормоизобретательства, поскольку статьей 1
названного Закона провозглашена цель
обеспечения единой государственной
политики при осуществлении лицензирования,
установление правовых основ единого рынка.
В качестве основных принципов
осуществления лицензирования в статье 3
Закона названы обеспечение единства
экономического пространства на территории
Российской Федерации, утверждение единого
перечня лицензируемых видов деятельности и
единого порядка лицензирования на
территории Российской Федерации, гласность
и открытость лицензирования, соблюдение
законности при осуществлении
лицензирования.
Однако судебная
практика показала, что обойти пресловутый
стереотип "Хотели как лучше, а получилось
как всегда" не удалось.
Так,
законодатель твердо и недвусмысленно
установил в статье 5 Федерального закона "О
лицензировании отдельных видов
деятельности", что только Президент
Российской Федерации и Правительство
Российской Федерации определяют порядок
осуществления лицензирования, утверждают
положения о лицензировании конкретных
видов деятельности. Лицензирующими
органами в соответствии со статьей 2 Закона
могут быть только федеральные органы
государственной власти, органы власти
субъектов федерации, органы местного
самоуправления, осуществляющие
лицензирование в соответствии с
законодательством Российской Федерации.
В то же время бланкетные нормы в главе
"Заключительные положения"
рассматриваемого Закона и их отголоски в
ряде других статей (2, 6) дискредитировали
идею унификации норм данного правового
института и породили целый клубок
проблем.
Например, абзац второй пункта 2
статьи 19 предусматривает: "Виды
деятельности, не включенные в статью 17
настоящего Федерального закона,
осуществляются со дня вступления в силу
настоящего Федерального закона без
лицензий, за исключением случаев, если
лицензирование указанных видов
деятельности проводится в соответствии с
иными федеральными законами, вступившими в
силу до дня вступления в силу настоящего
Федерального закона".
Пункт 3 этой же
статьи определяет, что установленный в
настоящем Федеральном законе порядок
лицензирования отдельных видов
деятельности не распространяется на
порядок лицензирования конкретных видов
деятельности, лицензирование которых
установлено вступившими в силу до дня
вступления в силу настоящего Федерального
закона иными федеральными законами.
Таким образом, от чего ушли, к тому и
вернулись. Пожалуй, ни один юрист не
возьмется без специальных изысканий
определить весь круг федеральных законов,
вступивших в силу до принятия Федерального
закона "О лицензировании отдельных видов
деятельности" и устанавливающих
лицензирование различных видов
деятельности. Каждый из них отличается
своеобразием в установлении видов
лицензируемой деятельности, определении
порядка лицензирования, перечне
лицензирующих органов.
Например, при
рассмотрении споров, связанных с
применением Закона Российской Федерации от
10.06.93 N 5151-1 "О сертификации продукции и
услуг", судьи сталкиваются с таким видом
лицензируемой деятельности, как применение
знака соответствия (статьи 9 и 11 названного
Закона).
При этом обязанность по выдаче
лицензий на применение знака соответствия
возложена на органы по сертификации.
Несколько озадачивает то обстоятельство,
что в этом Законе отсутствует понятие
органа по сертификации. Сопоставляя
положения статьи 8 Закона, в которой
перечислены участники обязательной
сертификации, со статьями 9 - 13, можно
предположить, что под этим понятием
подразумевается орган, осуществляющий
работы по обязательной сертификации,
инспекционный контроль за
сертифицированной продукцией и т.д.
Вызывает недоумение то обстоятельство, что
"допускаются к проведению работ по
обязательной сертификации организации
независимо от организационно - правовых
форм и форм собственности, если они не
являются изготовителями продукции
(продавцами, исполнителями) и потребителями
(покупателями) сертифицируемой ими
продукции, при условии их аккредитации в
установленном порядке и при наличии
лицензий на проведение работ по
обязательной сертификации" (в редакции
Федерального закона от 31.07.98 N 154-ФЗ). Таким
образом, лицензирующим органом (он же орган
по сертификации) Закон "О сертификации
продукции и услуг" называет организации
любых форм собственности и организационно -
правовых форм (ст. 8), в том числе
общественные объединения, как уточняет
статья 5 этого же Закона.
Это
противоречит статье 2 Федерального закона
"О лицензировании отдельных видов
деятельности", относящей к понятию
лицензирующих органов исключительно
органы власти и органы местного
самоуправления. Кроме того, статьей 19,
непредусмотрительно сохранившей действие
ранее принятых федеральных законов,
допускается отступление от унификации
только в отношении видов деятельности и
порядка лицензирования. В отношении
понятия лицензирующих органов сохранение
действия ранее принятых федеральных
законов не предусмотрено.
Сомнительным
представляется и положение статьи 9 Закона
"О сертификации продукции и услуг",
предоставляющее специальному федеральному
органу исполнительной власти в области
сертификации (которым является
Государственный комитет Российской
Федерации по стандартизации и метрологии)
правомочия по установлению правил выдачи
лицензий на проведение работ по
обязательной сертификации. Обращение к
статье 5 Федерального закона "О
лицензировании отдельных видов
деятельности" позволяет установить, что
определение порядка осуществления
лицензирования относится к полномочиям
Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации,
делегирование этих полномочий иным органам
ни какими-либо федеральными законами, ни
Конституцией Российской Федерации не
предусмотрено.
Таким образом,
рассматривая вопросы лицензирования
деятельности по применению знака
соответствия, правоприменители
обнаруживают причудливый правовой
гибрид:
иной, нежели предусмотрено
законом, вид лицензируемой деятельности
допускается согласно статьям 2 и 19
Федерального закона "О лицензировании
отдельных видов деятельности";
вид
лицензирующего органа (любой формы
собственности и организационно - правовой
формы) противоречит требованиям названного
Закона;
старый порядок лицензирования
допускается (ст. 19), если он установлен
надлежащим органом (Президентом Российской
Федерации или Правительством Российской
Федерации);
орган, установивший правила
(порядок) выдачи лицензий в данном случае,
не соответствует этому критерию (не
является надлежащим органом в смысле
Федерального закона "О лицензировании
отдельных видов деятельности").
Возможно ли при таких обстоятельствах
вынесение законного и обоснованного
судебного акта?
Госстандарт же, не
сомневаясь в своих правомочиях,
устанавливает порядок лицензирования для
себя самого и для иных лицензирующих
органов. В качестве примера можно привести
его Постановления от 16.02.94 N 3 и от 26.05.94 N 12,
утвердившие Правила выдачи лицензий на
проведение работ по обязательной
сертификации и применение знака
соответствия, постановление от 25.07.96 (в
редакции от 20.10.99), утвердившее Правила
применения знака соответствия при
обязательной сертификации продукции,
Постановление от 21.08.96 N 3, утвердившее
Правила сертификации продукции
текстильной и легкой промышленности,
постановление от 27.09.96 N 16, утвердившее
Правила проведения сертификации продукции
в системе сертификации металлорежущего,
дереворежущего и слесарно - монтажного
инструмента, Постановление от 10.11.98 N 73 "О
сертификации оборудования для
нефтегазового комплекса", Приказ от 14.07.97 N
209, утвердивший Рекомендации по выдаче
лицензий на проведение работ по
обязательной сертификации в Госстандарте
России, и т.д. Учитывая, что лицензированию
подвергнуто применение знака соответствия
в сфере оказания услуг автомобильного
транспорта, изготовления
электрооборудования, подвижного состава,
пищевых продуктов и продовольственного
сырья и т.д., приходится признать, что к
незаконному лицензированию привлечен
обширнейший круг юридических и физических
лиц.
В Красноярске, например, в каждом
коммерческом автобусе можно увидеть
лицензию на применение знака соответствия,
выданную Автономной некоммерческой
организацией "Красноярскавтоэксперт".
Не является ли профанацией принципа
гласности и открытости лицензирования,
принципа единства порядка лицензирования
осуществление лицензирования
"лицензирующим органом" частной формы
собственности и диковинной организационно
- правовой формы, даже не предусмотренной
Гражданским кодексом Российской Федерации
(она предусмотрена лишь Законом Российской
Федерации "О некоммерческих
организациях")?
Занимаясь
регулированием порядка лицензирования,
Госстандарт России даже берется
устанавливать плату за выдачу лицензий, что
категорически не вписывается в рамки
статьи 15 Федерального закона "О
лицензировании отдельных видов
деятельности", предусматривающей, что
размер лицензионного сбора за выдачу
лицензии устанавливается Правительством
Российской Федерации в положениях о
лицензировании конкретных видов
деятельности, суммы лицензионных сборов
зачисляются в соответствующие бюджеты.
Однако из раздела 4 Правил выдачи лицензий
на проведение работ по обязательной
сертификации и применение знака
соответствия, утвержденных Постановлением
Госстандарта России от 26.05.94 N 12, следует, что
оплата за выдачу лицензии осуществляется в
соответствии с порядком оплаты работ по
сертификации и аккредитации,
устанавливаемым Госстандартом России по
согласованию с Министерством финансов
Российской Федерации. Названные органы
утвердили "Рекомендации по сертификации.
Оплата работ по сертификации продукции и
услуг" (Постановление от 14.03.96 N 167), пункты 5.1
и 5.2 которых определяют: "При проведении
сертификации с заявителя взимается плата в
размере одной минимальной месячной
заработной платы, определяемой
законодательством Российской Федерации.
Взимание платы производится в
предварительном порядке. В случае принятия
решения об отказе в выдаче лицензии
внесенная плата за выдачу лицензий не
возвращается".
К сожалению, два
федеральных министерства, приняв на себя
регулирование вопроса, не входящего в их
компетенцию, забыли дополнить данную норму
хотя бы положением о перечислении
взимаемой платы в бюджет.
Такие пробелы
позволяют лицензирующим органам, например
упоминавшейся уже организации
"Красноярскавтоэксперт", плату за выдачу
лицензий взимать, в бюджет не перечислять,
используя на свои нужды, но при этом не
облагать собранные суммы налогом на
добавленную стоимость согласно льготе,
предусмотренной подпунктом "и" пункта 1
статьи 5 Закона Российской Федерации "О
налоге на добавленную стоимость". В такой
ситуации даже налоговые органы
растерялись: действительно, освобождение
лицензионной платы от налогообложения
предусмотрено налоговым
законодательством; действительно,
обязанность по перечислению в бюджет
лицензионной платы за выдачу лицензий на
применение знака соответствия ни одним
нормативным актом не предусмотрена и вроде
бы отсутствуют основания для взыскания в
бюджет всего незаконно полученного...
И
все эти проблемы являются последствиями
допущенного в статье 19 Федерального закона
"О лицензировании отдельных видов
деятельности" отступления от принципа
единства порядка лицензирования, а также
результатом неисполнения нормативных
актов Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации,
предусмотренных данным Федеральным
законом.
Более того, совершенно новые
нормативные акты, принимаемые в настоящий
период, вступают в явное противоречие с
положениями Федерального закона "О
лицензировании отдельных видов
деятельности".
Так, Постановлением
Правительства Российской Федерации от 07.05.99
N 498 утверждено Положение о Государственном
комитете Российской Федерации по
стандартизации и метрологии, пунктами 30 и 31
статьи 6 которого Госстандарт вновь
наделяется правом устанавливать правила
аккредитации и выдачи разрешений (лицензий)
на проведение определенных видов работ по
обязательной сертификации (лицензий на
применение знака соответствия)...
устанавливать порядок лицензирования
деятельности юридических и физических лиц,
осуществляющих предпринимательскую
деятельность по изготовлению, ремонту,
продаже и прокату средств измерений.
Таким образом, Правительство Российской
Федерации, демонстрируя правовой нигилизм,
продолжает делегировать иным органам свои
полномочия, предоставленные ему статьей 5
Федерального закона "О лицензировании
отдельных видов деятельности", при
отсутствии правовых оснований для такого
делегирования.
Представляется, что
назрела насущная необходимость
совершенствования законодательства о
лицензировании в целях фактического, а не
декларативного обеспечения единства
правового регулирования этого
вопроса.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
ЗАКОН РФ от 06.12.1991 N 1992-1
"О НАЛОГЕ НА
ДОБАВЛЕННУЮ СТОИМОСТЬ"
ЗАКОН РФ от 10.06.1993 N
5151-1
"О СЕРТИФИКАЦИИ ПРОДУКЦИИ И
УСЛУГ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 12.01.1996 N 7-ФЗ
"О НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЯХ"
(принят
ГД ФС РФ 08.12.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 25.09.1998
N 158-ФЗ
"О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ"
(принят ГД ФС РФ
16.09.1998)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от
07.05.1999 N 498
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ О
ГОСУДАРСТВЕННОМ КОМИТЕТЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ПО СТАНДАРТИЗАЦИИ И
МЕТРОЛОГИИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Госстандарта
РФ от 16.02.1994 N 3
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ "ПРАВИЛ
ПО ПРОВЕДЕНИЮ СЕРТИФИКАЦИИ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Госстандарта
РФ от 26.05.1994 N 12
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ "ПРАВИЛ
ВЫДАЧИ ЛИЦЕНЗИЙ НА ПРОВЕДЕНИЕ РАБОТ ПО
ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ СЕРТИФИКАЦИИ И ПРИМЕНЕНИЕ
ЗНАКА СООТВЕТСТВИЯ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Госстандарта РФ от 25.07.1996 N 14
<О
ПРАВИЛАХ ПРИМЕНЕНИЯ ЗНАКА СООТВЕТСТВИЯ
ПРИ ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ
СЕРТИФИКАЦИИ
ПРОДУКЦИИ>
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Госстандарта
РФ от 21.08.1996 N 13
"О СИСТЕМЕ СЕРТИФИКАЦИИ
ПРОДУКЦИИ ТЕКСТИЛЬНОЙ И ЛЕГКОЙ
ПРОМЫШЛЕННОСТИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Госстандарта РФ от 27.09.1996 N 16
"ОБ
УТВЕРЖДЕНИИ ДОКУМЕНТА "ПРАВИЛА
ПРОВЕДЕНИЯ СЕРТИФИКАЦИИ
ПРОДУКЦИИ В
СИСТЕМЕ СЕРТИФИКАЦИИ МЕТАЛЛОРЕЖУЩЕГО,
ДЕРЕВОРЕЖУЩЕГО И
СЛЕСАРНО - МОНТАЖНОГО
ИНСТРУМЕНТА"
ПРИКАЗ Госстандарта РФ от
14.07.1997 N 209
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ "РЕКОМЕНДАЦИЙ
ПО ВЫДАЧЕ ЛИЦЕНЗИЙ НА ПРОВЕДЕНИЕ
РАБОТ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ СЕРТИФИКАЦИИ В
ГОССТАНДАРТЕ РОССИИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Госстандарта РФ от 10.11.1998 N 73
"О
СЕРТИФИКАЦИИ ОБОРУДОВАНИЯ ДЛЯ
НЕФТЕГАЗОВОГО КОМПЛЕКСА"
(вместе с
"ПРАВИЛАМИ ПО ПРОВЕДЕНИЮ РАБОТ В СИСТЕМЕ
СЕРТИФИКАЦИИ
НЕФТЕГАЗОПРОМЫСЛОВОГО
ОБОРУДОВАНИЯ")
Вестник ВАС РФ, N 5, 2000
