Достоинства, недостатки, ошибки и неурегулированные вопросы федерального закона об общественных объединениях
И НЕУРЕГУЛИРОВАННЫЕ ВОПРОСЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО
ЗАКОНА
"ОБ ОБЩЕСТВЕННЫХ
ОБЪЕДИНЕНИЯХ"
А.В. ОРЛОВ
Совсем недавно
состоялся символический юбилей -
Федеральному закону "Об общественных
объединениях" пять лет, напомним, что данный
закон был принят Государственной думой 14
апреля 1995 года, а официально вступил в силу
25 мая 1995 года. Поэтому предлагаю вам вместе
еще раз посмотреть на некоторые недостатки
и достоинства Федерального закона "Об
общественных объединениях" и дать ему свою
объективную оценку.
I. Достоинства
Федерального закона
"Об общественных
объединениях"
1. Федеральный закон "Об
общественных объединениях" не всегда четко
и последовательно, но все же различает
"участников" и "членов" общественных
объединений, в отличие от Гражданского
кодекса РФ и Федерального закона "О
некоммерческих организациях" (в данных
документах "участники" и "члены"
употребляются через скобки, как
синонимы).
2. Устанавливаются различия
между терминами "общественное объединение"
и "общественная организация". Иными словами,
общественная организация, в соответствии с
Федеральным законом "Об общественных
объединениях", является одной из
организационно - правовых форм
общественного объединения наряду с
общественным учреждением, общественным
фондом, органом общественной
самодеятельности и общественным движением.
В Гражданском кодексе, в Федеральном законе
"О некоммерческих организациях" и в
некоторых других законах (например, в
Федеральном законе "О благотворительной
деятельности и благотворительных
организациях") термины "общественное
объединение" и "общественная организация"
употреблялись как синонимы.
3.
Предусмотрена возможность создания
детских и молодежных общественных
объединений. Членами и участниками
молодежных общественных объединений могут
быть граждане, достигшие 14 лет. Членами и
участниками детских общественных
объединений могут быть граждане, достигшие
8 лет.
4. Федеральный закон "Об
общественных объединениях" предусмотрел
деление общественных объединений по
признаку территориальной сферы
деятельности. Иными словами, Федеральный
закон "Об общественных объединениях"
установил, что в Российской Федерации могут
создаваться и действовать международные,
общероссийские, межрегиональные,
региональные и местные общественные
объединения.
II. Недостатки и
противоречия
1. Не до конца объяснимо,
зачем Федеральный закон "Об общественных
объединениях" ввел такие организационно -
правовые формы общественных объединений,
как общественное учреждение, общественное
движение и общественный фонд, дублирующие
организационно - правовые формы
некоммерческих организаций (учреждение,
движение, фонд).
а) Возьмем, к примеру,
общественное учреждение.
Общественные
учреждения, созданные и финансируемые
собственником (собственниками), в отношении
закрепленного за ними имущества
осуществляют право оперативного
управления указанным имуществом.
Общественные учреждения получают
имущество на праве оперативного управления
от учредителя (учредителей). В отношении
указанного имущества общественные
учреждения осуществляют права владения,
пользования и распоряжения в пределах,
установленных законом, в соответствии с их
уставными целями.
Учредитель
(учредители) - собственник (собственники)
имущества, переданного общественным
учреждениям, вправе изъять излишнее,
неиспользуемое либо используемое не по
назначению имущество и распорядиться им по
своему усмотрению (ст. 35 Федерального
закона "Об общественных объединениях").
Приведенная выше статья Федерального
закона "Об общественных объединениях"
противоречит п. 3 ст. 48 ГК, устанавливающей,
что в отношении общественных объединений (в
том числе и общественного учреждения) его
учредители (участники) не имеют
имущественных прав (ни вещных, ни
обязательственных). Кроме того, в
Федеральном законе "Об общественных
объединениях", и в частности в данной
статье, в отношении общественного
учреждения термины "учредитель" и
"собственник" употребляются как
синонимы.
б) В отношении общественного
фонда ст. 10 Федерального закона "Об
общественных объединениях" прямо говорит,
что "общественный фонд является одним из
видов некоммерческих фондов". На этой
основе возникает противоречие:
общественный фонд является одновременно и
организационно - правовой формой
общественного объединения, и видом
некоммерческой организации. Негативность
такой ситуации проявляется, например, в
следующем: в ст. 65 ГК РФ перечислены
юридические лица, которые могут быть
признаны несостоятельными (банкротами), из
некоммерческих организаций к ним отнесены
юридические лица, действующие в форме
потребительского кооператива либо
благотворительного или иного фонда. В
данной статье отсутствует упоминание об
общественных объединениях, стало быть, оно
не может быть признано несостоятельным
(банкротом), несмотря на предоставленную
Законом возможность осуществлять
предпринимательскую деятельность. Таким
образом, общественный фонд, как
общественное объединение, не может быть
признан несостоятельным (банкротом), в то же
время общественный фонд является и видом
некоммерческих фондов, которые, по
выражению ст. 65 ГК РФ, могут быть признаны
несостоятельными (банкротами). И
получается, что как общественное
объединение общественный фонд не может
быть признан несостоятельным (банкротом), а
как вид некоммерческих фондов - может.
К
этому следует добавить, что решение о
ликвидации общественного фонда как вида
некоммерческих фондов может быть принято
только судом по заявлению заинтересованных
лиц (п. 2 ст. 119 ГК), несмотря на ст. 26
Федерального закона "Об общественных
объединениях", в которой говорится, что
ликвидация общественного объединения (в
том числе и общественного фонда) может быть
осуществлена и по решению съезда
(конференции) или общего собрания.
Устав
общественного фонда может быть изменен
органами общественного фонда, только если
уставом предусмотрена возможность его
изменения в таком порядке, в противном
случае изменения в устав общественного
фонда вносятся только судом (п. 1 ст. 119 ГК).
2. Не все гладко и с предоставленной
возможностью не проходить общественным
объединением государственной регистрации.
Вернемся к уже рассмотренному примеру, при
совмещении определений общественного и
некоммерческого фонда можно сделать вывод,
что общественный фонд юридическим лицом
быть обязан, несмотря на предусмотренное
ст. 18 Федерального закона "Об общественных
объединениях" право не регистрировать
общественное объединение. В противном же
случае, представляется, теряется смысл
создания общественного фонда, по причине
того, что цели создания и деятельности
общественного фонда (формирование
имущества на основе добровольных взносов,
иных не запрещенных законом поступлений и
использование данного имущества на
общественно полезные цели (ст. 10
Федерального закона "Об общественных
объединениях")) не смогут быть достигнуты, а
созданный общественный фонд, не
зарегистрированный в качестве
юридического лица, может быть ликвидирован
по любому из оснований, перечисленных в п. 2
ст. 119 ГК (иными словами, Фонд может быть
ликвидирован судом: если имущества фонда
недостаточно для осуществления его целей и
вероятность получения необходимого
имущества нереальна; если цели фонда не
могут быть достигнуты, а необходимые
изменения целей фонда не могут быть
произведены; в случае уклонения фонда в его
деятельности от целей, предусмотренных
уставом). Главная причина этого в том, что
общественное объединение (в том числе и
общественный фонд), не являющееся
юридическим лицом, не может иметь никаких
имущественных прав (ни вещных, ни
обязательственных).
3. Федеральный закон
"Об общественных объединениях" установил,
что учредителями, членами и участниками
общественных объединений могут быть только
физические лица и юридические лица -
общественные объединения (ст. 6
Федерального закона "Об общественных
объединениях").
В данном случае
Федеральный закон "Об общественных
объединениях" недооценивает роль иных
юридических лиц (например, некоммерческих
организаций) и общественных объединений (не
прошедших государственной регистрации) в
деятельности общественных объединений, и
тем самым, в конечном счете, заметно
затрудняет их участие в работе
общественных объединений.
4.
Официальное название общественного
объединения должно содержать указание на
его организационно - правовую форму и
территориальную сферу его деятельности (ст.
28 Федерального закона "Об общественных
объединениях").
Кроме этого, следует
добавить, что в названии общественного
объединения должно содержаться и указание
на характер деятельности общественного
объединения в силу требования п. 1 ст. 54
ГК.
III. Ошибки Федерального закона
"Об
общественных объединениях"
1. Действие
настоящего Федерального закона
распространяется на все общественные
объединения, созданные по инициативе
граждан, за исключением религиозных
организаций, а также коммерческих
организаций и создаваемых ими
некоммерческих союзов (ассоциаций) - ст. 2
Федерального закона "Об общественных
объединениях".
В данной статье
присутствует смысловая ошибка, дословно из
данной статьи следует, что религиозные
организации, а также коммерческие
организации и созданные ими некоммерческие
союзы (ассоциации) являются общественными
объединениями, на которые не
распространяется действие Федерального
закона "Об общественных объединениях". В
действительности ни религиозные
организации, ни тем более коммерческие
организации и созданные ими некоммерческие
союзы (ассоциации) общественными
объединениями не являются.
2. Содержание
права граждан на объединение, основные
государственные гарантии этого права,
статус общественных объединений, порядок
их создания, деятельности, реорганизации и
(или) ликвидации регулируются настоящим
Федеральным законом, Гражданским кодексом
Российской Федерации и другими законами об
отдельных видах общественных объединений
(ст. 4 Федерального закона "Об общественных
объединениях").
Законодатель в данной
статье недооценивает роль Конституции РФ
(например, ст. 13) и иных законов (например,
Федерального закона "О некоммерческих
организациях") в определении содержания
права граждан на объединения и основных
государственных гарантий этого права, а
также в регулировании статуса общественных
объединений и т.п.
3. Ликвидация
общественного объединения осуществляется
либо по решению съезда (конференции) или
общего собрания в соответствии с уставом
данного общественного объединения по
основаниям и в порядке, предусмотренным
статьей 44 настоящего Федерального закона,
либо в судебном порядке (ст. 26 Федерального
закона "Об общественных объединениях").
В данной статье Федерального закона также
присутствует ошибка, статья отсылает к
статье 44 Федерального закона "Об
общественных объединениях", где по ее
словам должны быть перечислены основания и
порядок добровольной ликвидации
(подчеркиваю - "добровольной") общественного
объединения по решению съезда (конференции)
или общего собрания. Сама же ст. 44
Федерального закона "Об общественных
объединениях" носит название "Ликвидация
общественного объединения и запрет на его
деятельность в случаях нарушения им
законодательства Российской Федерации", и в
ней перечисляются основания и порядок
ликвидации общественного объединения в
суде (в принудительном порядке).
4.
Общественные объединения независимо от их
организационно - правовой формы вправе
создавать союзы (ассоциации) общественных
объединений на основе учредительных
договоров и (или) уставов, принятых союзами
(ассоциациями), образуя новые общественные
объединения (ст. 13 Федерального закона "Об
общественных объединениях").
Из данной
статьи дословно следует, что вновь
созданная ассоциация (или союз)
общественных объединений становится
общественным объединением, иными словами,
вводится дополнительная организационно -
правовая форма общественного объединения,
не предусмотренная ст. 7 Федерального
закона "Об общественных объединениях"
(общественная организация, общественный
фонд, общественное учреждение,
общественное движение, орган общественной
самодеятельности). Однако данное положение
Федерального закона "Об общественных
объединениях" противоречит п. 1 ст. 117 ГК -
"Общественными и религиозными
организациями (объединениями) признаются
добровольные объединения граждан...", а не
добровольное объединение общественных
объединений - юридических лиц. По этой
причине представляется, что ассоциацию
(союз) общественных объединений следует
считать особой организационно - правовой
формой ассоциации (союза) юридических лиц
(одной из форм некоммерческих организаций,
предусмотренных Гражданским кодексом РФ и
Федеральным законом "О некоммерческих
организациях"), а не новым общественным
объединением.
И следовательно, из
вышеперечисленного можно сделать еще и ряд
дополнительных выводов.
Во-первых, то,
что членами, участниками и учредителями
ассоциации (союза) общественных
объединений, как особой формы ассоциации
(союза) юридических лиц, могут быть только
общественные объединения - юридические
лица (ст. 121 ГК). Иные юридические лица, а
также граждане не могут быть учредителями,
членами и участниками ассоциации (союза)
общественных объединений.
Во-вторых,
ассоциация (союз) общественных объединений
в отличие от общественных объединений не
может существовать без государственной
регистрации.
В-третьих, ассоциация
(союз) общественных объединений не вправе
заниматься предпринимательской
деятельностью, иначе она должна быть
преобразована в хозяйственное общество или
товарищество (п. 1 ст. 121 ГК).
5.
Общественные учреждения, созданные и
финансируемые собственником
(собственниками), в отношении закрепленного
за ними имущества осуществляют право
оперативного управления указанным
имуществом (ст. 35 Федерального закона "Об
общественных объединениях").
Как мы уже
говорили выше, в отношении общественного
учреждения Федеральный закон "Об
общественных объединениях" термины
"учредитель" и "собственник" употребляет как
синонимы, что само по себе противоречит
Гражданскому кодексу, т.к. у общественного
объединения не может быть собственников.
Кроме того, необходимо отметить, что из
данной статьи следует, что общественное
учреждение может быть создано и одним
учредителем (собственником), что, в свою
очередь, противоречит ст. 18 Федерального
закона "Об общественных объединениях",
устанавливающей, что общественные
объединения создаются по инициативе их
учредителей - не менее трех физических лиц,
<*> и ст. 117 ГК, устанавливающей, что под
общественными объединениями понимаются
объединения граждан.
--------------------------------
<*> Следует
отметить, что учреждение, как форма
некоммерческих организаций,
предусмотренная ГК и ФЗ "О некоммерческих
организациях", может быть создана одним
учредителем.
6. Общественные объединения
могут создавать хозяйственные
товарищества, общества и иные
хозяйственные организации, а также
приобретать имущество, предназначенное
