Новеллы избирательного законодательства на стадии регистрации кандидатов: достоинства и недостатки
и блоков по основаниям существенной
недостоверности представленных ими
сведений (главным образом - сведений об
имуществе и доходах). Прежде всего
бросалось в глаза, что в своей оценке
существенного или несущественного
характера изначально несущественных
сведений об имуществе и доходах кандидатов
(поскольку сведения об их частной
собственности не подлежали оценке)
избирательные комиссии действовали весьма
произвольно.
Центральная избирательная
комиссия вынуждена была сама вводить такие
критерии. Применительно к сведениям о
доходах был, в частности, взят ориентир на
недостоверность в размере около 10
процентов от общей суммы указанного дохода.
Что же касается имущества, то здесь ЦИК не
удалось (да это в принципе и невозможно)
найти какие-то общие подходы. В результате
практика изобиловала случаями отказа в
регистрации на основании неуказания
сведений об имуществе, которое является
таковым только по названию (например, давно
негодный автомобиль, полуразрушенный дом в
деревне и т.п.). Наибольшее число отказов
было связано с неуказанием сведений о
принадлежащих кандидатам автомобилях, что
позволило журналистам заявлять, будто
ГИБДД у нас разруливает уже "не только
транспортные, но и политические потоки"
<*>.
--------------------------------
<*>
Афанасьева Е. Что у вас, ребята, в рюкзаках? //
Новая газета. 1999. 14 - 17 окт.
Но главный
дефект соответствующих норм Закона - не
отсутствие количественных критериев
существенного характера выявленной
недостоверности, а то, что Закон может быть
интерпретирован таким образом, что
недостоверность сведений об имуществе
кандидатов расценивается как
правонарушение, за которое применяется
санкция в виде отказа в регистрации или
даже отмены уже произведенной регистрации.
Именно так интерпретирует Закон ЦИК.
Возможность подобной трактовки означает,
что Закон, введя такую
конституционно-правовую санкцию, как отказ
в регистрации, некорректно решает при этом
фундаментальную правовую проблему
соотношения вины и ответственности.
Правда, надо признать, что в своем подходе к
данной проблеме ЦИК не расходится с мнением
самого законодателя. Как пишет депутат В.Л.
Шейнис, являвшийся одним из авторов Закона,
"непредставление сведений в избирательную
комиссию есть сокрытие информации от
избирателя и должно "караться" отказом в
регистрации - такова концепция Закона"
<*>.
--------------------------------
<*> Шейнис
В.Л. Меняю избирательную систему на лучшую //
Независимая газета. 1999. 27 нояб.
Однако
законодатель, даже если и взял на
вооружение концепцию, основанную на
презумпции вины (поскольку всякая
недостоверность сведений рассматривалась
как сознательное сокрытие, т.е.
фальсификация), не реализовал ее в тексте
Закона: нигде не сказано, что
недостоверность сведений - это
правонарушение (хотя относительно ряда
других оснований для отказа в регистрации
говорится именно как о нарушениях
Закона).
Например, в ст. 47 Закона о
выборах речь идет о нарушении порядка
создания избирательного фонда, нарушении
запрета на занятие благотворительной
деятельностью и т.д. В этих случаях
избирательная комиссия выступает не только
как регистрирующий, но и как контролирующий
орган, применяющий конституционно-правовые
санкции к нарушителям закона в виде запрета
на дальнейшее участие в выборах. Поэтому
отказ в регистрации, вынесенный в качестве
санкции за соответствующие правонарушения,
носит окончательный характер (если,
конечно, не будет отменен решением суда).
Перечисленные же в ст. 47 такие основания
для отказа в регистрации, как отсутствие
либо ненадлежащее оформление документов,
недостаточное количество представленных
достоверных подписей избирателей,
существенная недостоверность
представленных сведений, не
квалифицируются в Законе в качестве
правонарушений. В данном случае
избирательные комиссии не выявляют
нарушения (что всегда предполагает
контроль за реальными процессами), а лишь
проверяют документы, т.е. проводят обычную
проверку, необходимую при любой
регистрации, не носящей чисто заявительный
характер. Избирательные комиссии не
контролируют фактическое положение дел,
например, с имуществом кандидатов, а просто
исходят в данном случае из презумпции
достоверности сведений, получаемых от
соответствующих компетентных органов.
Вследствие этого они не располагают
действительно достоверной, т.е. выявленной
в ходе специальной процедуры и проверенной
на уровне факта, информацией о том, является
ли обнаруженная при проверке документов
недостоверность сознательной
фальсификацией данных либо это следствие
ошибки, оплошности или добросовестного
заблуждения. Да и само избирательное
законодательство не проводит такого
различия. Поэтому любая недостоверность,
выявленная в ходе таких проверок, должна
рассматриваться всего лишь как отсутствие
необходимых для регистрации достоверных
сведений.
Если же у избирательной
комиссии возникает подозрение в
фальсификации сведений, то она вправе
обратиться в прокуратуру, предоставив
возможность разобраться в данном вопросе
правоохранительным органам. Между тем
практика показала, что в подавляющем
большинстве случаев недостоверности мы
имеем дело не с фальсификацией, а с простой
ошибкой, которую зачастую даже нельзя
поставить людям в вину, потому что у них не
было фактической возможности получить от
компетентных органов ту информацию,
которую эти органы в соответствии с Законом
о выборах представляли в ЦИК (например,
многим кандидатам было отказано в
регистрации из-за того, что они просто не
знали, что у них не сняты с учета старые,
сгоревшие, украденные или подаренные
кому-то автомобили).
Таким образом, в
соответствии и со смыслом Закона о выборах
и с фактическим содержанием такого деяния,
как представление в избирательную комиссию
недостоверных сведений, очевидно, что речь
в данном случае не идет о правонарушении
(т.е. о деянии, причиняющем вред обществу). А
это означает, что отказ в регистрации по
перечисленным основаниям - это не санкция
за правонарушение, а просто констатация
невозможности регистрации на данный момент
времени. Единственно возможным, т.е.
адекватным правовому смыслу
соответствующего деяния, наказанием за
предоставление недостоверных сведений
могло бы стать ознакомление избирателей с
тем обстоятельством, что те или иные
сведения о кандидате были получены не от
него самого, а от соответствующих
компетентных органов (это может быть
сделано путем специального указания
данного факта при обнародовании сведений о
кандидатах). И пусть кандидаты потом
объясняют своим избирателям, почему так
получилось.
Поскольку отказ в
регистрации в данном случае не может
рассматриваться как санкция, то по смыслу
Закона такой отказ не исключает
возможности повторных представлений тем же
самым избирательным объединением или
кандидатом документов на регистрацию. В
Законе нет абсолютно никаких препятствий к
тому, чтобы работники избирательных
комиссий, получив, например, от ГИБДД более
точные, по их мнению, сведения об
автотранспортных средствах кандидатов,
предложили бы кандидатам в депутаты
уточнить свои данные (тем более, что у самих
кандидатов нет аналогичной возможности
получить информацию от ГИБДД) или доказать
достоверность представленных ими сведений,
поскольку ошибки, как показала практика,
могут быть и в сведениях наших компетентных
органов. В конце концов, строго следуя букве
Закона, можно было бы при обнаружении
подобной недостоверности сведений пойти по
пути отказа в регистрации, не исключая,
однако, при этом возможность повторной
подачи документов в пределах установленных
Законом сроков регистрации.
Подобный
подход к проблеме соответствует не только
правовому содержанию такого деяния, как
представление недостоверных или неполных
сведений для регистрации, но и правовому
смыслу самой процедуры регистрации. Каждый,
кто когда-либо сталкивался с процедурой
регистрации, знает, что само по себе
отсутствие тех или иных документов или
представление недостоверных сведений не
является препятствием к повторной подаче
документов. Это настолько очевидно, что
законодатель не стал включать в ст. 51 ГК РФ,
посвященную государственной регистрации
юридических лиц, норму, разрешающую
юридическому лицу после отказа в
регистрации повторить свою попытку,
поскольку справедливо полагал, что это
вытекает из общего смысла данной
процедуры.
Правда, в принятом в 1995 г.
Федеральном законе "Об общественных
объединениях" <*>, в ст. 22,
регламентирующей процедуру
государственной регистрации общественных
объединений, тем не менее содержится норма
о том, что "отказ в государственной
регистрации общественного объединения не
является препятствием для повторной подачи
документов на государственную регистрацию
при условии устранения оснований,
вызвавших отказ". Но эта норма явно навеяна
практикой реализации Положения о выборах
депутатов Государственной Думы в 1993 г.,
когда из-за крайне сжатых сроков
избирательной кампании любой отказ в
регистрации носил окончательный характер.
Впоследствии подобная практика
закрепилась на выборах в Государственную
Думу в декабре 1995 г., хотя ни Положение о
выборах 1993 г., ни избирательный Закон 1995 г.
не содержали норм, по которым отказ в
регистрации федерального списка можно было
бы считать окончательным (т.е. не
допускающим повторную подачу документов в
рамках установленных сроков регистрации). А
в данном случае, как известно, действует
общий правовой принцип, по которому для
государственного органа (в нашем случае -
для ЦИК) запрещено все, что прямо не
разрешено, а для других субъектов
правоотношений (граждан, общественных
объединений и т.д.), напротив - разрешено все,
что прямо не запрещено.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст.
1930.
Таким образом, по общему смыслу
процедуры регистрации нет никаких
оснований для того, чтобы запретить
избирательным объединениям и блокам
повторно представить документы на
регистрацию в случаях, когда участники
избирательного процесса не являются
нарушителями закона.
Нет таких
оснований и по специальному смыслу данной
процедуры, вытекающему из тех задач и
обязанностей, которые стоят здесь перед
избирательной комиссией как
регистрирующим органом. Смысл
регистрационной деятельности
избирательных комиссий состоит не в том,
чтобы наказать кого-то за неточность
представленной информации или ее
отсутствие, а в том, чтобы содействовать
установлению точных сведений, которые в
соответствии с законом необходимы для
регистрации. Главное же, чтобы сведения,
окончательно представленные избирательным
комиссиям, а в конечном итоге - избирателям,
носили бы достоверный характер и отвечали
бы требованиям закона.
И, наконец, нет
оснований для запрета повторной подачи
документов и в самом тексте Закона о
выборах депутатов.
Из сказанного
следует, что избирательные комиссии не
только могли, но и должны были,
руководствуясь духом и буквой закона,
разрешить повторную подачу документов тем
кандидатам, избирательным объединениям и
блокам, которые представили документы на
регистрацию, имея достаточный резерв
времени для исправления выявленных у них
ошибок.
То обстоятельство, что
правоприменительная практика пошла по
другому пути, привело к многочисленным
неправомерным отказам в регистрации
кандидатов и исключениям их из списков
(применительно к кандидатам, выдвинутым по
спискам избирательных объединений и
блоков), вследствие чего было нарушено
пассивное избирательное право большого
числа кандидатов в депутаты и
соответственно нарушено активное
избирательное право их потенциальных
избирателей.
Более того, следует
признать, что аналогичные нарушения
избирательных прав имели место и в тех
случаях, когда кандидаты, получив отказ в
регистрации или будучи исключены из
списков на основании недостоверности
сведений, уже не успевали в срок,
установленный Законом для подачи
документов, представить документы
повторно. И здесь к гражданам была
применена санкция (причем достаточно
жесткая) за действия, не носящие характер
правонарушения.
Примером является дело
кандидата Ю.М. Антонова, исключенного из
списка Российской консервативной партии
предпринимателей за представление
недостоверных сведений. В своих жалобах в
Верховный Суд Ю.М. Антонов ссылается на то,
что он представил в ЦИК уточненные данные
еще до рассмотрения вопроса о регистрации
федерального списка РКПП. Однако эти
дополнительные сведения были представлены
уже после определенного Законом срока для
представления сведений в ЦИК для
регистрации. Верховный Суд отказал в
удовлетворении этой жалобы и по первой и по
второй инстанциям.
В контексте нашего
анализа интересна аргументация отказа,
приведенная в Определении Кассационной
коллегии Верховного Суда. Она сводится к
тому, что принятие ЦИК к сведению
уточненных данных, представленных уже
после указанного Законом срока, нарушало бы
принцип равенства кандидатов в этом
вопросе. Таким образом, из текста
Определения следует два значимых для нас
вывода. Первый: суд не ставил под сомнение
возможность уточнения представленных
сведений в пределах сроков регистрации
(поскольку здесь оспаривается не сама по
себе возможность уточнения сведений, а лишь
представление уточненных сведений после
сроков регистрации). Второй: суд отвергал не
саму возможность рассмотрения и учета ЦИК
дополнительных сведений, представленных
после сроков регистрации, а лишь связанное
с этим нарушение принципа правового
равенства.
Но ведь никакого нарушения
равенства не было бы, если бы возможность
уточнения недостоверных данных была не
только у Ю.М. Антонова, но и у других
кандидатов. И мне представляется очень
важным, что позиция, занятая Верховным
Судом в этом вопросе, не противоречит
высказанной идее о необходимости
предоставления кандидатам права уточнить
сведения, которые избирательная комиссия
сочла существенно недостоверными.
К
сожалению, кандидаты, получившие отказ в
регистрации по основаниям недостоверности
представленных сведений, оспаривали в суде
либо сам факт недостоверности, либо оценку
этой недостоверности как существенной (и в
подавляющем большинстве случаев эти дела
были ими проиграны). На мой взгляд, такая
стратегия защиты была неверной:
стратегической линией в подобных случаях
должно было бы стать доказательство тезиса
о том, что само по себе представление
недостоверных сведений не может служить
основанием для окончательного отказа в
регистрации. Если бы кандидаты, получившие
отказ в регистрации, действовали бы не в
одиночку, а смогли бы объединиться в
отстаивании своих прав в суде на основе
изложенной правовой позиции, то они имели
бы хорошие шансы для восстановления своего
нарушенного права. Однако претенденты на
представительство интересов общества в
высшем законодательном корпусе страны
продемонстрировали удручающую правовую
беспомощность и неспособность
объединяться для защиты даже своих
собственных интересов. И это один из
наиболее печальных итогов прошедшей
избирательной кампании, красноречиво
свидетельствующий о раздробленности и
слабости нашего
