Новеллы избирательного законодательства на стадии регистрации кандидатов: достоинства и недостатки
РЕГИСТРАЦИИ КАНДИДАТОВ: ДОСТОИНСТВА И
НЕДОСТАТКИ
В.В. ЛАПАЕВА
В.В. Лапаева,
доктор юридических наук.
Начнем с
наиболее удачной новеллы, закрепившей
возможность внесения избирательного
залога взамен сбора подписей избирателей в
поддержку кандидатов-одномандатников,
избирательных объединений и блоков при
выборах депутатов Государственной Думы. Из
32 избирательных объединений и блоков,
представивших документы для регистрации, 22
воспользовались своим правом внести
избирательный залог и лишь 13 представили
подписные листы (причем, три из них
подстраховали подписные листы внесением
избирательного залога). По мнению
председателя ЦИК РФ А.А. Вешнякова, если бы
закон не предусматривал денежного залога,
то зарегистрироваться смогли бы не более
десяти избирательных объединений и блоков
<*>.
--------------------------------
<*> Кого
хочешь - выбирай // Труд. 1999. 26 окт.
Что
касается кандидатов, баллотировавшихся в
одномандатных округах, то из их числа залог
внесли 759 человек. Таким образом, данное
нововведение продемонстрировало свою
востребованность и как минимум
экономическую эффективность (залог,
внесенный избирательными объединениями и
блоками, а также
кандидатами-одномандатниками, не
прошедшими в Государственную Думу, остался
в казне государства).
Другая новелла
Закона о выборах депутатов - это требование
о предоставлении сведений об имуществе,
размере и источниках доходов кандидатов.
Вводя такое требование, законодатель
стремился, во-первых, поставить барьеры на
пути в парламент лицам с нелегальными
источниками доходов и, во-вторых, повысить
уровень осведомленности избирателей о
таких значимых в нашей ситуации
характеристиках кандидатов в депутаты, как
их имущество и доходы.
Эффективно ли это
нововведение? Отчасти, конечно, да.
Например, А.А. Вешняков отмечал, что после
отказа в регистрации списка ЛДПР "буквально
сотни претендентов из других блоков
отказались от идеи участия в выборах. Они
увидели, что необходимо представлять
истинные данные о своих доходах, имуществе,
гражданстве" <*>.
--------------------------------
<*> Кого хочешь - выбирай // Труд. 1999. 26
окт.
Однако, как хорошо видно на примере
ряда кандидатов, чьи связи с криминальным
миром не являются секретом в обществе, те из
них, кто успел подготовиться к участию в
выборах, предстали перед избирателями
прямо-таки "казанскими сиротами", не
имеющими ни приличного имущества, ни
сколько-нибудь серьезных доходов. Поэтому
ясно, что Закон о выборах в его нынешнем
виде не может быть эффективным средством
противодействия продвижению криминалитета
в органы законодательной власти.
Что же
касается повышения уровня осведомленности
избирателей о кандидатах в депутаты и
степени осознанности выбора ими своих
представителей в парламенте путем введения
требования о предоставлении сведений об
имуществе и доходах будущих депутатов, то
значение этого важного шага существенно
обесценено тем обстоятельством, что Закон
требует предоставления сведений лишь о
личном имуществе кандидатов (земельные
участки, жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и
иные здания, строения, сооружения,
автомобили и другие транспортные средства).
Частная же собственность потенциальных
депутатов (т.е. приносящая прибыль
собственность на средства производства,
включая акции, банковские вклады и т.д.)
осталась за рамками интереса законодателя.
При этом очевидно, что предоставляемые
согласно Закону сведения о размере и
источниках доходов кандидатов дают далеко
не полную и весьма искаженную картину об их
реальной собственности.
Информация о
собственности претендентов на власть - это
то, что в первую очередь необходимо знать
избирателям, чтобы понять, чьи интересы эти
депутаты, скорее всего, будут представлять
в законодательном органе. В нашей ситуации
усиливающегося социального расслоения
надлежащие сведения о размере и характере
собственности депутатов имеют
критериальное значение для оценки
социальной структуры депутатского корпуса,
поскольку в современной России реальный
социальный статус человека определяется
характером его включенности в отношения
собственности. Причем, как показала
практика прошедшей избирательной кампании
(когда, согласно представленным данным,
самыми обездоленными в плане личного
имущества оказались наиболее богатые люди
страны), избиратели должны иметь
соответствующую информацию не только о
самих кандидатах, но и о членах их семей.
Осведомленность общества о собственности
кандидатов в депутаты особенно важна,
учитывая в значительной мере криминальный
и номенклатурный характер проведенной в
стране приватизации. Именно максимально
полные данные о частной собственности
кандидатов в депутаты должны были бы нести
на себе основную нагрузку по
предотвращению проникновения в
законодательный орган криминалитета и
коррумпированного чиновничества.
То
обстоятельство, что Закон о выборах не
содержит требований о предоставлении такой
информации о кандидатах, которая позволяла
бы оценить их место в формирующейся системе
отношений собственности, не способствует
надлежащей реализации ч. 1 ст. 32 Конституции
РФ, в соответствии с которой граждане имеют
право участвовать в управлении делами
государства через своих представителей.
Усеченный характер столь важной информации
о кандидатах в депутаты дезориентирует
избирателей в оценке того, кто именно может
быть представителем их интересов в
парламенте.
В свете сказанного полагаю,
что необходимо дополнить избирательное
законодательство введением требования о
предоставлении полной информации о частной
собственности как самих кандидатов в
депутаты, так и членов их семей. Именно так
решен вопрос в Федеральном законе "О
выборах Президента Российской Федерации"
(ч. 12 ст. 34). Информация о доходах и
собственности кандидатов в депутаты должна
даваться в таком же объеме, как и сведения о
кандидатах в президенты (следует лишь
сократить до одного года срок, на который
должно распространяться требование о
предоставлении этих сведений). Конечно, при
реализации такой установки на практике
применительно к многочисленному
депутатскому корпусу, несомненно,
возникнет целый ряд трудностей
организационно-технического характера.
Однако эти проблемы могут и должны быть
решены с целью обеспечения наиболее полной
реализации прав граждан на осознанный
выбор своих представителей в высшем
законодательном и представительном органе
страны.
При этом необходимо, чтобы
указанные сведения были доступны
избирателям (в противном случае данное
требование Закона во многом будет
по-прежнему носить фасадный характер).
Информационная открытость в этом вопросе -
важная гарантия осуществления
конституционного права граждан иметь своих
представителей в парламенте. Между тем
Закон о выборах депутатов не обеспечивает
реализации этой гарантии. Сведения об
имуществе и доходах кандидатов не входят в
число сведений, которые согласно п. 11 ст. 47
Закона о выборах должны размещаться на
стендах в помещениях избирательных
комиссий. Кроме того, Закон не содержит
требования о публикации данных сведений в
массовой печати. Практика же прошедшей
избирательной кампании сложилась таким
образом, что сведения об имуществе и
доходах кандидатов, идущих по федеральным
спискам избирательных объединений и
блоков, полностью публиковались лишь в
"Вестнике Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации" (исключение
составили лишь сведения о кандидатах блока
"Отечество - Вся Россия", опубликованные в
"Российской газете").
Более того, Закон
не определяет, какие именно сведения о
доходах и имуществе подлежат опубликованию
(согласно п. 3 ст. 45 Закона о выборах
депутатов перечень таких сведений
устанавливается ЦИК РФ). На мой взгляд,
закон не должен оставлять решение столь
принципиального вопроса на усмотрение ЦИК
РФ.
На основании изложенного считаю
необходимым: 1) дополнить избирательное
законодательство положением об
обязательной публикации сведений об
имуществе и доходах кандидатов,
баллотирующихся как по общефедеральному
округу, так и по одномандатным
избирательным округам, а также членов их
семей соответственно в центральной и
региональной массовой печати; 2) установить
в законе перечень сведений об имуществе и
доходах, подлежащих публикации; 3) ввести
сведения об имуществе и доходах кандидатов
и членов их семей в перечень сведений,
подлежащих обнародованию в помещениях
избирательных комиссий за 15 дней до дня
голосования (речь могла бы идти о
размещении на стендах обобщенных данных о
доходах и о частной собственности
кандидатов и членов их семей при условии,
что избиратели имеют возможность тут же
получить и всю остальную информацию этого
рода).
Еще одним новшеством Закона о
выборах депутатов стала норма, согласно
которой ЦИК отказывает в регистрации в
случае выбытия без вынуждающих к тому
обстоятельств одного или более кандидатов,
занимавших первые три места в
общефедеральной части заверенного
федерального списка кандидатов. Данная
норма еще до выборов вызвала сомнения в ее
правомерности и соответствии Конституции
РФ. Эти сомнения были выражены, в частности,
в запросе, направленном 14 октября 1999 г. в
Конституционный Суд РФ от одной пятой
общего числа членов Совета Федерации. По
мнению заявителей, "содержащаяся в ст. 51
норма, позволяющая лишить фактически
избирательного права часть граждан РФ,
разделяющих убеждения какого-либо
избирательного объединения либо блока, а
также всех кандидатов данного блока права
быть избранными, в случае выбытия одного
кандидата, противоречит ст. ст. 19, 29, 30, 32, 45, 55,
97 Конституции РФ".
Подобная позиция
заявителей представляется неверной. Из
всего указанного в запросе перечня якобы
нарушаемых статей Конституции РФ отношение
к сути затрагиваемого вопроса могут иметь
лишь ст. 30 и ст. 55. Но и применительно к этим
статьям нельзя, на мой взгляд, говорить о
нарушении в рассматриваемом нами случае
требований содержащихся в них норм. Если
следовать логике заявителей, то таким
нарушением надо было бы считать любое
специальное требование, предъявляемое к
общественному объединению как участнику
избирательного процесса. Между тем
очевидно, что законодатель вправе
предъявить к участвующим в выборах
общественным объединениям дополнительные
требования (например, требование собрать
определенное количество подписей в свою
поддержку для участия в выборах или
требование набрать не менее пяти процентов
голосов избирателей для прохождения в
парламент и т.п.). К числу такого рода
требований относится и рассматриваемая
норма ст. 51 Закона о выборах депутатов.
В
этих требованиях нет нарушения активного
избирательного права, поскольку они
направлены не на ограничение данного права
(ведь граждане не лишаются участия в
выборах), а на создание условий для его
надлежащей реализации. В этом смысле их
можно рассматривать как правила
процессуального характера, определяющие
условия и процедуры реализации
соответствующих материальных норм
избирательного права. В нашем случае речь
идет о том, что право избирать предполагает,
что избирательные объединения и блоки
являются адекватными субъектами
пассивного избирательного права,
способными ответственно относиться к
формированию своего списка и прежде всего в
части, касающейся первой тройки этого
списка.
Нет здесь и нарушения
пассивного избирательного права тех
кандидатов, которые входят в список
избирательного объединения или блока,
получившего отказ в регистрации. Дело в том,
что кандидаты-списочники не являются
самостоятельными субъектами
избирательного процесса. Такой статус
имеют лишь кандидаты, баллотирующиеся в
одномандатных округах, и избирательные
объединения (блоки). Поэтому вполне
естественно, что политическая судьба (т.е.
электоральные шансы) кандидата-списочника
целиком зависит от судьбы соответствующего
избирательного объединения или блока.
Рассматриваемую нами норму можно,
разумеется, оспаривать, но не с позиций ее
неконституционности, а с точки зрения
степени ее социальной обусловленности, т.е.
соответствия потребностям сложившейся
социальной практики (в данном случае -
практики развития отечественной
многопартийности). Но и с этой точки зрения,
на мой взгляд, у законодателя были
достаточные резоны, для того чтобы ввести
барьеры на пути безответственного подхода
избирательных объединений и блоков к
формированию первой тройки своего списка
из числа популярных в обществе лиц, не
имеющих серьезных намерений участвовать в
выборах или оказавшихся, по мнению самого
избирательного объединения или блока, не
готовыми к этой работе. Ведь избиратели
отдали свои подписи в поддержку именно той
тройки первых лиц списка, которая была
заявлена первоначально, и они вправе
ожидать, что эта тройка, определяющая
"политическое лицо" того или иного
объединения или блока, не будет изменена
после сбора подписей. Очевидно, что в
условиях характерной для России большой
персонификации политической жизни
законодатель вправе требовать от
избирательных объединений и блоков
серьезного подхода к формированию первой
тройки списка, на которую в значительной
мере ориентируются в своем выборе
избиратели.
Я сознательно оставляю в
стороне вопрос о нашумевшем правовом споре
между ЦИК РФ, с одной стороны, и
Либерально-демократической партии России и
Российской консервативной партией
предпринимателей - с другой. Причиной спора
стал отказ в регистрации на том основании,
что ЦИК, исключившая кандидатов из первой
тройки списков этих избирательных
объединений, ошибочно расценила это
исключение как выбытие из списка.
Применительно к той ситуации речь, на мой
взгляд, должна была бы идти не о дефекте
Закона, допустившего столь вольное
обращение чиновников ЦИК с политическими
объединениями и стоящими за ними
избирателями, а об ошибке правоприменителя,
неверно интерпретировавшего текст Закона
<*>.
--------------------------------
<*>
Подробнее см.: Лапаева В.В. ЛДПР мне не друг,
но истина дороже // Независимая газета. 1999. 19
окт.; Лапаева В.В. Выборы в Государственную
Думу 1999 г.: первые правовые итоги // Адвокат.
1999. N 11.
К числу же бесспорно неудачных
новшеств Закона о выборах депутатов
следует отнести наделение избирательных
комиссий правом отказывать в регистрации
кандидатам, избирательным объединениям и
блокам по широкому перечню оснований,
правовая природа которых в целом ряде
случаев не определена в Законе. Речь идет, в
частности, о таких основаниях отказа в
регистрации, как существенное нарушение
порядка сбора подписей, существенный
характер недостоверности представляемых
сведений, существенное нарушение порядка
создания избирательного фонда (п. 6 ст. 47
Закона). Ни в одном из перечисленных случаев
Закон не устанавливает критериев для
определения существенности, оставляя
решение вопроса целиком на усмотрение
избирательных комиссий.
Негативные
последствия этой законодательной
неопределенности в полной мере проявились,
когда пошла целая лавина отказов в
регистрации кандидатам-одномандатникам и
исключения кандидатов из федеральных
списков избирательных объединений
