Банковские санкции (журнал российского права, n 5-6, 2000)
(АДМИНИСТРАТИВНО - ПРАВОВАЯ
ХАРАКТЕРИСТИКА)
А.А. ФЕТИСОВ
Фетисов
Андрей Анатольевич - аспирант
МГЮА.
Касаясь правового содержания
вопроса о банковских санкциях, следует
отметить, что в юридической литературе
термин "санкция" трактуется довольно
многозначно. Под санкцией может
рассматриваться нечто властное, исходящее
от авторитета, стремление что-то вытеснить
и запретить и, напротив, что-то разрешить,
поощрить <*>. В то же время санкция может
пониматься как предусмотренная в правовой
норме мера государственного принуждения,
состоящая в претерпевании ответственным
лицом определенных негативных последствий,
выражающихся в форме лишений личного,
организационного либо имущественного
характера <**>. Другими словами, суть
санкций сводится к применению
установленных в законодательстве мер
юридической ответственности.
--------------------------------
<*> См.: Общая теория
права и государства / Под ред. проф. В.В.
Лазарева. М.: Юристъ, 1999. С. 44 - 45.
<**> См.:
Теория государства и права. М.:
Норма-ИНФРА-М, 1999. С. 418.
Впрочем, имеется и
несколько иная позиция, позволяющая
рассматривать санкцию в более широком
смысле. Речь идет об административно -
правовом подходе к данной проблеме, суть
которого состоит в следующем.
Являясь
мерой административного принуждения,
административная санкция не сводится по
своей юридической природе только к
применению к нарушителю мер
административной ответственности,
установленных в правовых нормах.
Соответственно, под санкцией предлагается
понимать все виды принудительного
воздействия на неправомерное поведение
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Веремеенко И.И. Административно - правовые
санкции. М., 1975; Бахрах Д.Н. Принуждение и
ответственность по административному
праву. Екатеринбург, 1999; Административное
право. М.: Юристъ, 1999 и т.д.
Существование
подобного подхода к пониманию санкции
подтверждается при анализе мер воздействия
на коммерческие банки, в которых
допускаются отклонения от требований
банковского законодательства,
используемых при осуществлении
банковского надзора. Такие санкции
существенно выходят за рамки содержания
юридической ответственности, впрочем, не
утрачивая при этом своего принудительного
характера. Кроме того, они в различной
степени обладают чертами, на основании
выделения которых принято определять
понятие "административного принуждения".
Какие же меры воздействия на коммерческие
банки предусмотрены в действующем
законодательстве?
Говоря о составе
таких мер, следует помнить, что Центральный
Банк России анализирует деятельность
коммерческих банков с целью выявления
ситуаций, угрожающих законным интересам
кредиторов (вкладчиков), стабильности
банковской системы в целом. При
возникновении подобных ситуаций он вправе
принимать предусмотренные в Законе меры
воздействия, а также по решению Совета
директоров осуществлять мероприятия по
финансовому оздоровлению банков (ст. 76
Закона о Банке России).
Более того, в
соответствии со ст. 76 Закона Банк России при
осуществлении своих функций в области
банковского надзора вправе направлять
кредитным организациям обязательные для
исполнения предписания об устранении
выявленных в их деятельности нарушений и
применять по отношению к нарушителям
предусмотренные в Законе санкции <*>. В
Федеральном законе "О банках и банковской
деятельности" <**> в случае осуществления
банковских операций без лицензии
предусматривается мера воздействия на
нарушителя в виде взыскания (ст. 13).
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1995. N 18.
Ст. 1593; 1998. N 31. Ст. 3829.
<**> См.: Там же. 1996.
N 6. Ст. 492.
Каково же истинное содержание
понятий "меры воздействия", "санкции",
"взыскания". Что они собой представляют и
каково их соотношение?
Их обобщенная
характеристика дана в ст. 75 Закона о Банке
России. К ним относятся:
а) дача
обязательных предписаний об устранении
выявленных в процессе надзора нарушений;
б) взыскание штрафа в размере до одной
десятой процента от размера минимального
уставного капитала;
в) ограничение
проведения отдельных операций на срок до
шести месяцев.
В случае невыполнения в
установленный Банком России срок
предписаний об устранении нарушений, а
также, если эти нарушения или совершаемые
коммерческим банком операции создали
реальную угрозу интересам кредиторов
(вкладчиков), Банк России вправе:
а)
взыскать штраф до одного процента от
размера оплаченного уставного капитала, но
не более одного процента от минимального
размера уставного капитала;
б)
предъявить коммерческому банку ряд
требований, а именно: по осуществлению
мероприятий по финансовому оздоровлению
банка, в том числе по изменению структуры
его активов; о замене руководителя
коммерческого банка; о реорганизации
банка;
в) изменить для банка
обязательные нормативы на срок до шести
месяцев;
г) ввести запрет на
осуществление коммерческим банком
отдельных банковских операций,
предусмотренных выданной лицензией, на
срок до одного года, а также на открытие
филиалов банка на такой же срок;
д)
назначить временную администрацию по
управлению коммерческим банком на срок до
шести месяцев;
е) отозвать лицензию на
осуществление банковских операций.
Следует отметить, что приведенные меры
разноплановы как по своему юридическому
значению, так и по официальному
наименованию. Но все эти меры могут быть
названы финансовыми санкциями, имеющими
административно - правовой характер.
Здесь необходимо учитывать, что с помощью
мер административного принуждения в силу
их универсальности осуществляется функция
правоохраны общественных отношений,
возникающих в сфере действия правовых норм
различных отраслей права, а не только
административного права. Односторонний и
внесудебный порядок применения
соответствующих мер воздействия на
неправомерное поведение в области финансов
является также дополнительным
свидетельством того, что финансовые
санкции по своей юридической сути есть
санкции административные <*>.
--------------------------------
<*> См.:
Административное право. М.: Юристъ, 1999. Гл. 12 -
14; Калинина Л.А. Проблемы административной
ответственности за нарушения финансового и
налогового законодательства. //
Законодательство, 1999. N 8. С. 34.
Приведенный
в ст. 75 Закона о Банке России перечень мер
административного воздействия не является
исчерпывающим. Подобный вывод правомерен в
связи с тем, что надзорная деятельность
Центрального банка РФ в отношении
коммерческих банков регламентируется не
только законом о нем. Так, ЦБР в
соответствии с действующим
законодательством является основным
органом валютного регулирования <*> и в
случае нарушения валютного
законодательства проводит проверки
валютных операций нарушителей, в том числе
и коммерческих банков.
--------------------------------
<*> См.: Закон РФ от 9
октября 1992 года N 3615-1 "О валютном
регулировании и валютном контроле" // СЗ РФ.
1999. N 1. Ст. 1.
Законом "О валютном
регулировании и валютном контроле" для
коммерческих банков установлены следующие
меры ответственности за нарушения
валютного законодательства:
а)
взыскание в доход государства сумм,
полученных по признанным
недействительными сделкам либо в
результате незаконных операций;
б)
взыскание штрафов в пределах сумм, не
учтенных либо учтенных ненадлежащим
образом;
в) при повторном нарушении -
взыскание названных сумм, а также штрафов в
пределах их пятикратного размера;
г)
приостановление действий или лишение
лицензии и разрешения на осуществление
валютных операций (ст. 14).
В ст. 13 Закона
"О банках и банковской деятельности"
предусмотрено, что осуществление
банковских операций без лицензии влечет за
собой взыскание всей суммы, полученной в
результате осуществления данных операций,
а также взыскание штрафа в двукратном
размере этой суммы.
Более того, меры
административного воздействия в отношении
коммерческих банков, нарушающих
действующее законодательство, получают
известную конкретизацию в ряде нормативных
правовых актов самого Банка России. Так,
предусмотрена возможность ограничения
проведения операций купли - продажи
иностранной валюты в наличной и
безналичной формах (указание ЦБР от 12
февраля 1999 года N 500-У <*>). Весьма
показательной в этом смысле является также
Инструкция ЦБР от 31 марта 1997 года N 02-139 "О
применении к кредитным организациям мер
воздействия за нарушения пруденциальных
норм деятельности" <**> (с последующими
изменениями). Здесь меры воздействия
подразделяются на предупредительные и
принудительные.
--------------------------------
<*> См.: Вестник Банка России. 1999. N 13.
<**> См.: Там же. 1997. N
23.
Предупредительные меры применяются в
случаях, когда обнаруженные в ходе проверки
недостатки непосредственно не угрожают
интересам кредиторов и вкладчиков. Суть
предупредительных мер сводится к доведению
до коммерческого банка информации о
недостатках в его деятельности и об
обеспокоенности надзорного органа
состоянием его дел; рекомендациям по
исправлению создавшейся ситуации;
предложениям о представлении надзорному
органу программы мероприятий по устранению
недостатков; востребованию от
коммерческого банка письменного
обязательства об устранении допущенных
нарушений.
К принудительным мерам
отнесены: штрафы; требования проведения мер
по финансовому оздоровлению банка;
ограничения проведения коммерческим
банком отдельных операций на срок до шести
месяцев; запрет на открытие филиалов на
срок до одного года; требование замены
руководителя банка; введение временной
администрации по управлению банком; отзыв
лицензии; штрафы за нарушение обязательных
экономических нормативов.
Но в
действующем законодательстве есть и иная
классификация мер воздействия,
применяемая, например, за нарушение
законодательства о рынке ценных бумаг в
соответствии с Указанием ЦБР от 19 августа
1998 года N 319-У "О порядке рассмотрения
случаев нарушения кредитными
организациями законодательства о рынке
ценных бумаг и применения к ним
ответственности и иных мер воздействия за
нарушения законодательства о рынке ценных
бумаг" <*>. Меры воздействия,
предусмотренные данным указанием,
подразделяются на предупредительные;
регулятивные; меры ответственности. При
этом к предупредительным мерам отнесено
только предупреждение, применяемое в
случаях, когда полученной информации
недостаточно для установления факта
нарушения законодательства либо такой факт
не может быть установлен однозначно.
Регулятивными признаются следующие меры,
без объяснения их целевого содержания:
предписание об устранении вскрытых
нарушений законодательства; направление
информации о допущенном нарушении в
правоохранительные органы; обращение в
арбитражный суд с иском; обращение в
Федеральную комиссию по ценным бумагам.
Предусмотрено, что за одно нарушение может
быть применено несколько регулятивных мер,
а также что они могут применяться наряду с
мерами ответственности. К мерам
ответственности относятся приостановление
лицензии, отзыв (аннулирование) лицензии,
штраф.
--------------------------------
<*> См.:
Вестник Банка России. 1998. N 60.
В различном
сочетании перечисленные меры воздействия
упоминаются во многих других нормативных
актах Банка России, регламентирующих
различные стороны деятельности
коммерческих банков. Проанализировав эти
меры, можно прийти к следующим выводам:
1. В основных актах банковского
законодательства (законы о Банке России, о
банках и банковской деятельности)
отсутствуют какие-либо четкие позиции,
относящиеся к установлению юридической
ответственности за нарушения
коммерческими банками этого
законодательства, а термин
"ответственность коммерческих банков" в них
не используется. Тем не менее в иных
законодательных актах, регулирующих
отдельные стороны банковской деятельности,
осуществляемой, в частности, коммерческими
банками (валютное законодательство,
например), их ответственность
предусматривается. В результате
складывается противоречивая ситуация,
которая усугубляется также не вполне
корректным отнесением к мерам
ответственности приостановления лицензий.
Причем это осуществляется не банковским
законодательством, а подзаконными актами
Банка России. Такая мера применяется,
например, к банкам - профессиональным
участникам рынка ценных бумаг <*>.
--------------------------------
<*> Там же.
2.
Применение по результатам банковского
надзора к коммерческим банкам мер
ответственности не дает возможности
получить четкое представление о том, какие
конкретные меры воздействия в
законодательстве относятся к таковым. Так,
одинаково охарактеризованы явно
неоднородные меры принудительного
характера - штрафы и приостановление
действий или лицензий. Отзыв лицензии также
отнесен к мерам ответственности упомянутым
Положением N 49-П. Следовательно, характер
типологии мер юридической ответственности
лишен четкости.
3. Перечень мер
воздействия, предусмотренных в Законе о
Банке России, в соответствии со ст. 75
является исчерпывающим. Между тем, по
отдельным направлениям банковского
надзора этот перечень расширяется. Так,
дополнительно к числу мер воздействия на
коммерческие банки предусматривается
взыскание в доход государства незаконно
полученных сумм, наложение штрафов за
нарушение экономических нормативов.
Заметны расхождения и в объеме отдельных
мер воздействия (то в размере до одной
десятой процента от размера уставного
капитала, то в пределах не учтенных сумм
либо в их пятикратном размере и т.п.).
4.
Четко не определяется природа
предупреждения и предписания, равно как и
различия между предупредительными и
принудительными мерами (в разных
подзаконных банковских актах они
трактуются по-разному). Подобная ситуация
усугубляется выделением "регулятивных" мер
воздействия (наименование таких мер не
соответствует их юридическому
предназначению), среди которых фигурируют
меры, относимые другими актами к числу либо
предупредительных, либо иных мер
воздействия. В одних случаях штрафы
квалифицируются как мера ответственности,
в других - как мера воздействия без
определения ее юридического характера и
т.п. Применение предупредительных мер
предусматривается не только в целях
предупреждения соответствующих нарушений,
но и в случаях нарушения соответствующих
норм (например, пруденциальных норм в
порядке открытия представительств и
филиалов коммерческих банков). Причем
предупредительные меры могут применяться
"и при более серьезных нарушениях". В таких
случаях они должны "сочетаться с
принудительными мерами" (ст. 7 Приказа ЦБР от
31 августа 1997 года N 02-139). Предупредительные
меры наряду с мерами ответственности
применяются и за нарушения
законодательства о рынке ценных бумаг.
Изложенные факты свидетельствуют о ряде
дефектов в действующем банковском
законодательстве и в массиве подзаконных
