Концепция развития жилищного законодательства
разграничения полномочий между
федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти
субъектов РФ, а также федеральные законы,
направленные на реализацию полномочий
федеральных органов государственной
власти в жилищной сфере.
Надо
воспользоваться предоставленной
Конституцией РФ и названным ФЗ о
разграничении полномочий возможностью
взаимной передачи осуществления части
своих полномочий в форме договоров между
органами государственной власти РФ и
органами государственной власти субъектов
РФ, а между федеральными органами
исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов Федерации
- в форме соглашений.
При этом
целесообразно установить в законе часть
полномочий, которые никогда не будут
предметом договоров и соглашений.
Представляется возможным отнести сюда
основания, условия и порядок выселения
граждан и возмещение гражданам за сносимое
жилище. Эти отношения целесообразно
оставить в исключительной компетенции РФ.
Принципы и основные начала оплаты наемной
платы также должны оставаться в ведении РФ.
Конституция РФ (ст. 71 "ж") к ведению РФ
относит установление правовых основ
единого рынка, кредитное регулирование,
основы ценовой политики.
По Конституции
РФ (ст. 132, ч. 2) органы местного
самоуправления могут наделяться законом
как РФ, так и субъекта РФ отдельными
государственными полномочиями с передачей
необходимых для их осуществления
материальных и финансовых средств.
В
передачу государственных полномочий могут
входить только те полномочия, которыми
наделен передающий орган. Субъекты РФ не
могут передавать органам местного
самоуправления регулирование отношений с
участием граждан в жилищной сфере. Эти
отношения не относятся к вопросам местного
значения, они связаны с осуществлением
конституционного права на жилище. Основами
федеральной жилищной политики (ст. 3)
органам самоуправления предоставлено
право регулировать деятельность субъектов
жилищной сферы (нанимателей, арендаторов и
собственников недвижимости в этой сфере,
застройщиков, исполнителей работ, агентов
по торговле и аренде, страховых компаний).
Но это - закон 1992 г., принятый до Конституции
1993 г., по которой область гражданского
законодательства отнесена к
исключительной компетенции РФ.
IV. Система
жилищного
законодательства
Целесообразно
определиться и с формой базового закона
субъекта РФ, регулирующего группу жилищных
отношений. Субъектам РФ в этом случае
желательно отказаться от кодекса, потому
что в силу ограниченности своей
компетенции субъект не сможет
последовательно, концептуально изложить
весь нормативно - правовой материал.
Излагать материал, следуя поручениям, в
таком законодательном акте, как кодекс,
невозможно, это возможно только в текущем
законе, не имеющем характера кодекса, то
есть базового, концептуального для отрасли
законодательства акта.
Таким законом
субъекта РФ мог бы стать закон об
использовании и сохранности жилищного
фонда, где можно было бы решить нормативно
те вопросы, которые переданы в компетенцию
субъекта РФ, и инициативно регулируемые.
Базовыми законами на федеральном уровне
стали бы ГК, ЖК, на региональном уровне -
закон субъекта РФ об использовании и
сохранности жилищного фонда. Нельзя
повторять ошибку кодификации жилищного
законодательства 80-х гг., когда ЖК поглотил
всю главу о жилищном найме, тогда как в ГК
наем был представлен лишь одной
символической статьей, давшей его
определение. Весь наем из ГК перекочевал в
ЖК. Сейчас делать это нежелательно.
Параллельное сосуществование нормативного
материала в двух федеральных кодексах
может внести неудобство в применение норм:
в ЖК будет договор социального найма и
какие-то нормы коммерческого найма, в ГК -
коммерческий наем или его большая часть, в
ЖК будут нормы о праве собственности и
других вещных правах на жилище, а в ГК -
нормы о праве собственности на жилище.
Конечно, в основе такого решения лежит
приемлемость тех нормативных решений,
которые содержатся в ГК. Отдельные
поправки, корректирующие нормы ГК, могут
быть внесены одновременно с утверждением
ЖК. Если же нормирование в ГК удовлетворяет
в принципе, то нежелательно его
трансформировать в нормы ЖК. Во всяком
случае сейчас открываются две возможности:
либо откорректировать соответствующие
нормы ГК в ЖК, либо полностью изменить
доктрину коммерческого найма, а также права
собственности на жилище в ГК, что
представляется и крайне сложным, и
необоснованным.
Стало быть,
соответствующие нормы ГК входят в систему
актов жилищного законодательства.
Очевидно, что предусмотренный ГК ФЗ "О
товариществах собственников жилья" также
полностью не будет вытеснен содержанием ЖК,
хотя он и требует существенной переработки,
и поэтому останется в системе
законодательства, равно как и содержащий
юридико - технические детали будущий ФЗ "О
приватизации жилья", тогда как
принципиальные вопросы подлежат
урегулированию в ЖК. Одна статья,
содержащаяся в проекте ЖК, не может
отразить все принципиальные вопросы
процесса приватизации жилья. В частности,
желательно исключить возможность
прекращения приватизации, о чем мечтают
отдельные регионы.
Очевидно, нельзя
сохранять в качестве отдельных акты об
условиях и порядке обмена и бронирования
жилых помещений, эти темы должны быть
исчерпывающе изложены в ЖК.
Следует
принять специальный закон о
государственных жилищных сертификатах,
поскольку регулирование этой сферы не
будет полномасштабным в ЖК.
Особо, в
отдельных актах, необходимо на федеральном
уровне специально решить вопросы
дополнительной площади и наемной платы и
оплаты коммунальных услуг, хотя
принципиальные установки должны
содержаться в ЖК.
Решая вопрос о
наполнении содержанием федерального акта,
надо ясно себе представлять, какое
содержание будет у регионального
законодательства. Оно должно быть таким же
оригинальным, как и федеральное. Как
федеральный ЖК не должен своими словами
излагать то же нормативное содержание, что
и содержание ГК, так и головной закон
субъекта РФ не должен содержать свое
изложение действующих федеральных норм ГК
и ЖК. Задача как федеральных органов, так и
органов субъектов РФ должна быть единой -
максимальное развитие норм соответственно
Кодекса и базового закона субъекта РФ; как
можно меньше поручений издавать законы в
развитие Кодекса и базового закона
субъекта РФ, поручений органам
исполнительной власти, либо вообще свести
на нет правотворчество исполнительных
органов.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
"ЖИЛИЩНЫЙ КОДЕКС РСФСР"
(утв. ВС
РСФСР 24.06.1983)
ЗАКОН РФ от 24.12.1992 N 4218-1
"ОБ
ОСНОВАХ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЖИЛИЩНОЙ
ПОЛИТИКИ"
ЗАКОН РФ от 25.06.1993 N 5242-1
"О
ПРАВЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА
СВОБОДУ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ,
ВЫБОР МЕСТА
ПРЕБЫВАНИЯ И ЖИТЕЛЬСТВА В ПРЕДЕЛАХ
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
"ГРАЖДАНСКИЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ
ПЕРВАЯ)"
от 30.11.1994 N 51-ФЗ
(принят ГД ФС
РФ 21.10.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 28.08.1995 N
154-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
12.08.1995)
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ВТОРАЯ)"
от 26.01.1996 N
14-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
22.12.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 15.06.1996 N 72-ФЗ
"О ТОВАРИЩЕСТВАХ СОБСТВЕННИКОВ ЖИЛЬЯ"
(принят ГД ФС РФ 24.05.1996)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
от 16.07.1998 N 102-ФЗ
"ОБ ИПОТЕКЕ (ЗАЛОГЕ
НЕДВИЖИМОСТИ)"
(принят ГД ФС РФ
24.06.1997)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 24.06.1999 N
119-ФЗ
"О ПРИНЦИПАХ И ПОРЯДКЕ
РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И
ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
04.06.1999)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВЦИК, СНК РСФСР от
14.05.1928
"ОБ ОПЛАТЕ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ В
ГОРОДАХ И РАБОЧИХ ПОСЕЛКАХ"
ЗАКОН г.
Москвы от 11.03.1998 N 6
"ОСНОВЫ ЖИЛИЩНОЙ
ПОЛИТИКИ В ГОРОДЕ МОСКВЕ"
Журнал
российского права, N 5-6, 2000
