Концепция развития жилищного законодательства

иметь две разные функциональные характеристики. ГК РФ также нечетко определил понятийный аппарат основных ячеек жилищного фонда. Кроме того, нельзя до сих пор принимать за основу такое объединяющее минимальное требование к дому - новостройке и дому, находящемуся в эксплуатации, как изолированность жилого помещения, в наемных отношениях, впервые введенное в 1964 г. и повторенное в ЖК РСФСР 1983 года.
Практика, кроме того, показала недостаточность институциональной проработки трансформации жилых домов, жилых помещений при их перепланировке и переоборудовании, реконструкции, разделе, а также условий и порядка капитального и текущего ремонта независимо от форм собственности.
II. Смена принципов жилищного законодательства
1. Произошла смена социальных принципов: то, что было господствующим в советский период, утратило такую роль и приобрело значение локального, а что вообще было утрачено, возродилось и претендует на роль главенствующего.
Теперь жилищное законодательство основывается на признании права частной собственности на жилище в структуре жилищного фонда и землю на равных условиях с публичными формами собственности, приватизации государственного и муниципального жилья, перехода к рынку жилья и земли, демонополизации жилищного хозяйства, утверждения инициативного удовлетворения жилищных потребностей на рынке жилья и земли, и прежде всего путем строительства или приобретения собственного жилища, а также земельных участков, постепенного расширения сферы действия договора коммерческого найма жилого помещения и сужения сферы действия договора социального найма жилого помещения по мере роста материального благосостояния населения, распределения и предоставления жилых помещений в домах жилищного фонда социального использования, а также постепенного перехода на полную оплату проживающими затрат на содержание и ремонт жилья и соответственно принятие мер, гарантирующих обеспечение жилищных прав социально незащищенным гражданам.
2. Указанные социальные принципы должны быть зафиксированы. Вместе с тем сохраняет действие специфический потребительский принцип использования жилья, который сформировал к настоящему времени фонд социального использования, состоящий, правда, исключительно из жилых домов и помещений публичных форм собственности, где продолжают функционировать нормирование, распределение жилой площади и договор социального найма жилья как договор длительного пользования.
К сожалению, в состав этого фонда по действующему закону не вошел частный жилищный фонд, принадлежащий юридическим лицам, что лишает последних возможности предоставлять жилые помещения членам трудового коллектива на условиях договора социального найма, даже если органы управления юридических лиц очень хотели бы этого. Видимо, в проекте ЖК целесообразно расширить состав фонда социального использования, включив в него и дома (жилые помещения), принадлежащие юридическим лицам. Наличие в его составе и специализированного фонда также определяет необходимость такого решения. Ведь у юридических лиц есть и будут общежития и служебные квартиры. Последние неосновательно выведены из его состава, хотя у них те же признаки, что и у общежитий. Не случайно действующий ЖК 1983 г. объединил их как площади одной целевой категории, по прошлой терминологии - специальные жилые помещения, предназначенные обслуживать решение производственных задач предприятий, учреждений и организаций.
Поэтому ЖК должен дифференцировать виды фонда не только по формам собственности на жилище, но и по критерию его использования. Вместе с тем многоструктурность жилищного фонда должна исключить из его состава ведомственный фонд как самостоятельную разновидность, который ускоренными темпами ликвидируется по причине приватизации государственных и муниципальных предприятий, жилых домов, жилых помещений, передачи ведомственных жилых домов в муниципальную собственность, преобразования государственных и муниципальных предприятий в открытые АО, продажи предприятий как имущественных комплексов и их ликвидации.
В специализированном фонде должен утвердиться и стать всеобщим другой принцип - принцип договорного начала потребительского типа, базирующийся на фактах возникновения, изменения и прекращения жилищных отношений и, кроме того, должны действовать конституционные принципы, такие как свобода выбора места жительства, отказ от произвольного лишения жилища, равенство и т.д. Наем или безвозмездное пользование не могут не быть договорными.
3. Утверждение потребительского принципа использования жилой площади в фонде социального использования может основываться на ликвидации всех его искажений, оставшихся от советского жилищного законодательства даже после отмены уже в постсоветское время института выселения рабочих и служащих из ведомственного фонда в связи с прекращением трудовых отношений. Имеется в виду действующая часть ст. 95 ЖК РСФСР 1983 г., позволяющая колхозам выселять из колхозных домов граждан, вышедших или исключенных из колхоза, а также постановление Правительства, объявляющее совхозный фонд служебным и наделяющее администрацию совхозов правом выселять работников, прекративших трудовые отношения, из служебных помещений.
Решение о правовом режиме площади фонда социального использования ГК РФ поручил, в основном, жилищному законодательству. Сейчас используется режим, установленный в ЖК РСФСР 1983 г. для государственного фонда.
На будущее целесообразно его сохранить с определенными поправками, имея в виду требования новой Конституции РФ, постановлений Конституционного Суда РФ, изменившегося законодательства, устранивших те одиозные нарушения потребительского принципа договорного начала, которые названы выше.
Так, ст. 40 Конституции РФ назвала в числе нуждающихся в жилье наряду с другими категориями, указанными в законе, самостоятельную новую в сравнении с советским периодом категорию малоимущих.
Как же установить материальное положение этих лиц, не имеющих возможности инициативно решать свою жилищную проблему? Москва в своем проекте ЖК относит к ним всех тех, кто имеет размер зарплаты на каждого постоянно проживающего не свыше 10-кратного минимального уровня.
Однако названный уровень не позволяет и другим категориям, лицам, имеющим доходы выше предлагаемой планки, решать свою жилищную проблему инициативно, за свой счет и даже участвовать в ипотечном кредитовании жилищного строительства.
Необоснованное социальное решение создает для нуждающихся неразрешимые жилищные проблемы. Оно не учитывает неуклонное снижение реальных денежных доходов населения, особенно их падение после 17 августа 1998 года. Люди не могут приобрести жилье за свой счет, не вправе рассчитывать на государство и органы местного самоуправления.
Введение, как в советское время, ценза оседлости, да еще если он равен такому большому сроку для постановки на очередь, как 10 лет постоянного проживания в регионе, является нарушением как потребительского принципа, так и конституционной нормы о равенстве всех граждан перед законом (ст. 19 Конституции Российской Федерации) независимо от места жительства.
Помимо этого, проект ЖК, еще и заимствуя норму из местных правил, предусматривает поражение в жилищных правах тем, что приостанавливает действие права на получение жилого помещения в течение длительного времени - пяти лет, если претендент умышленно ухудшил свои жилищные условия путем обмена или отчуждения жилого помещения. Однако эти действия правомерны, и признавать их недействительными можно, только если они нарушают закон. Оценку, был умысел или нет, будут давать во внесудебном порядке, тем более без указания в законе оснований, свидетельствующих о злоупотреблении правом. Такая норма уже была объектом справедливой критики.
Есть общий для всей правовой системы запрет ухудшать правовое положение граждан против того положения, которое уже сложилось. Это норма Конституции РФ (ст. 55), конституционный запрет, совпадающий с потребительским принципом, действующим в жилищном праве.
Предложения, содержащиеся в проектах, - еще одно свидетельство отступления от этих требований. Социальная норма общей площади вытесняет норму жилой площади, что явно ухудшает правовое положение нанимателя по сравнению с советским периодом. Хотя установленный в то время норматив был заниженным, вновь утверждаемый - занижен еще более, особенно когда он применяется к семье, состоящей из нескольких человек.
Для человека важно само по себе качество проживания, сумма потребительских качеств предлагаемого жилища, а не только норматив обеспеченности жилой или общей площадью, который в проекте ЖК приблизился к фактическому удовлетворению граждан жилой площадью, но резко отличается от научно разработанных нормативов.
Социальная норма общей площади должна сохранить функции узкого применения. К сожалению, она приобрела характер расчетного норматива в исчислении наемной платы, что нарушает Закон о квартирной плате 1928 г., действующий сегодня, и с этой позиции опять возникло противоречие со ст. 55 Конституции РФ, не позволяющей ограничивать права граждан.
Не слишком ли много мер, ведущих к ухудшению правового положения граждан, в проекте нового Закона?
В отличие от социального коммерческий наем не лимитирован в оплате, краткосрочен, лишен ряда правомочий пользователя по договору социального найма (права на приватизацию, обмен), не нормирован предоставлением и пользованием. Вместе с тем, коммерческий наем не является антиподом потребительскому принципу использования жилой площади.
Если договор социального найма надлежит, в основном, полностью урегулировать в ЖК, то регулирование коммерческого найма ГК должно быть дополнено четкостью некоторых характеристик, в частности, разъяснением положения сонанимателей, в отличие от правового положения таких же сонанимателей в договоре социального найма, снятием несуразицы в ГК, разграничившим лиц, проживающих совместно с нанимателем по договору коммерческого найма, и членов семьи нанимателя или собственника квартиры, дома, проживающих совместно с ним (ст. 677). Наконец, перед кодификацией жилищного законодательства стоит задача определить, что такое аренда жилья юридическим лицом, исключающая аренду жилья гражданами, поскольку коммерческий наем выполняет функции договора аренды жилья. Можно было бы рассмотреть вопрос о введении аренды жилья в помещениях специализированного жилищного фонда.
III. Принципы и порядок разграничения полномочий в регулировании жилищных отношений
Жилищное законодательство по Конституции - предмет совместного ведения. По ФЗ "О принципах и порядке разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты РФ наделены правом инициативно регулировать отношения, являющиеся предметом совместного ведения.
Здесь уместно напомнить, что жилищное законодательство - комплексное, в состав которого входят и нормы гражданского права, отнесенные Конституцией РФ к исключительной компетенции Федерации.
Представляется, что субъекты РФ вправе инициативно, опережая федеральные органы, развивать все составные части этого комплекса, кроме положений гражданского права. В пользу такой версии говорит формулировка конституционной нормы об исключительном праве РФ регулировать гражданские отношения. Если бы Конституция РФ предусматривала какую-то часть гражданского права в качестве предмета совместного ведения, ее формулировка ст. 71 "о" была бы иной, она допускала бы возможность какой-то части гражданского права быть предметом совместного регулирования, в этом случае совместное ведение ограничивало бы исключительное ведение. Однако формулировка исключительной компетенции РФ и формулировка совместного регулирования РФ и ее субъектов в Конституции параллельны, не предполагают ограничить эту прерогативу Федерации.
Думается, что именно в жилищном законодательстве субъекты РФ могут проявлять инициативу в регулировании группы жилищных отношений, кроме гражданских, то есть отношений владения и пользования чужим или собственным жилищем. Это прерогатива РФ. Ее субъекты вправе регулировать эту область имущественных отношений исключительно в силу имеющихся поручений от федеральных органов. Именно поручения РФ будут определять диапазон регулирования гражданских отношений в региональном жилищном законодательстве.
При этом следует иметь в виду следующее. По Конституции РФ (ст. 71 "в") регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина отнесены к ведению РФ, а к совместной компетенции (ст. 72 "б") - лишь защита их прав и свобод. Это означает, что в целях единообразия прав граждан субъект РФ не вправе устанавливать какие-либо новые институты с участием граждан и отдельные права граждан, и не только в гражданских отношениях, но и в административных и других отношениях, регулируемых жилищным законом субъекта РФ, если такие полномочия не переданы субъекту в виде прямых поручений или в силу заключенного договора (соглашения). Поэтому следует при проработке компетенции субъектов РФ очень внимательно определяться с поручениями субъектам РФ.
Стало быть, конституционные нормы о двух прерогативах РФ - правового регулирования гражданских отношений, в том числе и в жилищной сфере, а также прав (свобод) человека и гражданина - не могли быть откорректированы названным ФЗ о разграничении полномочий таким образом, чтобы субъекты РФ могли проявлять инициативу на опережение федерального центра в регулировании как гражданских отношений в жилищной сфере, так и прав и свобод граждан в административных отношениях, в том числе жилищной сфере.
Таким образом, без поручения РФ субъекты Федерации не вправе регулировать в жилищной сфере гражданские отношения в целом и жилищные права граждан в административных и иных отношениях вообще.
Были ли такие поручения? Были.
Так, ФЗ "Об основах федеральной жилищной политики" (1992 г.) за год до принятия Конституции РФ наделил не только субъекты Федерации, но и органы местного самоуправления полномочиями регулировать деятельность участников гражданских отношений в жилищной сфере. В этот федеральный закон не вносились изменения в связи с принятием Конституции РФ, ГК РФ и ФЗ "О принципах местного самоуправления", но это общая беда нашего законодательства - законы в большинстве своем не приводятся в соответствие с вновь вышедшими законами.
ГК РФ (ст. 672) передал на регулирование жилищного законодательства только отношения по договору социального найма. По коммерческому найму и другим гражданским отношениям никаких поручений не было. Вообще, как правило, исключительная компетенция не делегируется. Поэтому именно на федеральном уровне должны быть урегулированы гражданские отношения в жилищной сфере.
Во всех случаях в законодательстве РФ и, в частности, в ЖК и других федеральных законах, регулирующих жилищную сферу, определяются основы (общие принципы) правового регулирования жилищных отношений, включая принципы

Комментарии к законам »