Концепция развития жилищного законодательства
В.Н. ЛИТОВКИН
Автор концепции - Литовкин
Валерий Николаевич, заведующий отделом
гражданского законодательства ИЗиСП при
Правительстве РФ, кандидат юридических
наук.
I. Группа жилищных отношений,
подлежащих регулированию
1. Конституция
РФ в отличие от советских конституций
признает жилищное законодательство как
отрасль в системе российского
законодательства наряду с другими
отраслями (административное, трудовое,
семейное и т.д.). Оно не отрасль права, но как
отрасль законодательства должно ответить
на вопрос: в каких границах, в каком законе
должны быть урегулированы отношения с
учетом прав РФ и субъектов Федерации?
Жилищное законодательство - комплексное, в
нем соединились правовые нормы разных
отраслей российского права, отличающихся
друг от друга по предмету, методу и
принципам регулирования общественных
отношений, но объединенных целью
сформировать нормативную систему
удовлетворения жилищных потребностей в
стране на базе одного объекта
регулирования, каким является жилище,
законченное строительством, принятое в
эксплуатацию и подлежащее использованию по
назначению.
Жилище выступает как объект
права собственности, права владения, права
пользования, а также как объект управления
и эксплуатации.
Комплексность
законодательства в советский период
вызывалась социалистическими принципами
(основными началами) удовлетворения
жилищных потребностей граждан.
Комплексность сохраняется и сейчас, когда
эта система принципиально изменилась. При
всех переменах в новой системе
удовлетворения жилищных потребностей
граждан сохранились публичные формы
собственности на жилище, необходимость
распределения, перераспределения и
предоставления нуждающимся в жилье
помещений в этих фондах, хотя и не в таких
масштабах, как в советский период, участие
этих фондов в рыночных отношениях,
необходимость комплексного решения
жилищной проблемы, не решенной в советский
период и усугубившейся в настоящее
время.
Жилищное законодательство
распространяет свое действие в основном на
две большие группы разнородных
общественных отношений - гражданских и
административных, регулируемых разными
отраслями права, каждая из которых имеет
свой состав:
- группа гражданских
отношений - владение и пользование
гражданами на условиях найма или
безвозмездного пользования чужой жилой
площадью, принадлежащей другим субъектам
права собственности на жилище; отношения по
осуществлению правомочий владения и
пользования собственником своего жилья, а
также вещных прав других лиц, проживающих
совместно с собственниками;
- группа
административных отношений - учет граждан,
не только нуждающихся в улучшении своих
жилищных условий, но и нуждающихся в жилье;
распределение, перераспределение и
предоставление жилища гражданам; отношения
по управлению жилищным фондом, организации
ремонта и эксплуатации жилых домов,
функционирования жилищного хозяйства,
технического учета площади жилищного
фонда.
К ним примыкают небольшие
сопутствующие группы земельных отношений,
связанных с земельными участками, на
которых находятся жилые дома, и семейных
отношений, связанных с пользованием жильем
и вещными правами на жилище совместно
проживающих с титулодержателем; к ним
примыкают сопутствующие отношения
страхования жилища.
В рамках жилищного
закона может быть полномасштабное
регулирование трех групп гражданских
отношений:
- собственно жилищных
отношений - самостоятельных отношений по
владению и пользованию чужим жильем,
принадлежащим другим субъектам на праве
собственности, на условиях найма и
безвозмездного пользования.
К ним
примыкают также договорные жилищные
отношения, но не самостоятельные,
устанавливаемые в рамках основного
рентного договора пожизненного содержания
с иждивением, требующие своего нормативно -
правового развития с точки зрения владения
и пользования жилым домом (квартирой)
получателем ренты, передавшим его в
собственность плательщику ренты, поскольку
по договору ренты ее получатель вправе
продолжать пользоваться жильем, бывшим в
его собственности до передачи по договору.
Это не самостоятельные, а производные
жилищные отношения. В Гражданском кодексе
РФ не решены вопросы владения и пользования
жилищем получателем ренты с условием его
пожизненного содержания с иждивением, хотя
ему требуются гарантии пользования.
Отношения, условно называемые жилищными, по
осуществлению правомочий собственником
владения и пользования собственным жильем,
названных двух из трех правомочий
собственника жилища, слагаемых в
самостоятельное право собственника, - также
несамостоятельны. Третье правомочие права
собственности на жилище - правомочие
распоряжения жилищем - ограничено его
пользованием.
В жилищный закон может
быть включено полномасштабное
регулирование двух групп административных
отношений, условно называемых жилищными и
являющихся самостоятельными. Первая -
управление собственностью на жилище, в
частности, публичными формами и
собственностью в условиях рынка жилья;
наличие общей собственности независимо от
форм собственности на жилище; система
госорганов управления и их полномочий;
организация эксплуатации и ремонта
жилищного фонда; функционирование
жилищного хозяйства; технический учет
жилищного фонда. Вторая - учет граждан,
нуждающихся в жилье или улучшении жилищных
условий, распределение, перераспределение
и предоставление жилых помещений в домах
публичных форм собственности.
Интегрированные жилищным законом, эти
отношения разнородны по предмету, методу
правового воздействия и принципам, что
осложняет формирование отрасли
законодательства на базе одного объекта
регулирования - жилища.
Вместе с тем эта
комплексность позволяет законодателю
системно подойти к регулированию всей
социальной технологической цепочки,
механизма удовлетворения жилищных
потребностей граждан, привлекая нормы
разных отраслей права.
Сложность
интеграции норм разных отраслей права в
рамках жилищного закона в том, что комплекс
должен иметь твердо очерченные границы, не
может быть расплывчатым нормативно -
правовым массивом, легко меняющимся по воле
законодателя в ту или иную сторону в
зависимости от жилищной политики.
В
условиях федеративного устройства
государства, когда существует множество
правотворческих центров, не должна
нарушаться внутренняя согласованность
федеративной правовой системы; нужно
исключить возможность вторжения субъекта
Федерации в сферу прерогативной
компетенции РФ, нарушения жилищных прав
граждан и имущественных прав юридических
лиц.
2. Одно из неверных направлений,
которое зачастую используют
правотворческие органы, - регулирование в
рамках жилищного закона отношений
жилищного строительства.
Попытка
урегулировать в жилищном законе эти
отношения не как смежные с жилищными, а как
собственно жилищные может привести лишь к
образованию совершенно нового нормативно -
правового массива с иным предметом
правового регулирования - жилищно -
строительного законодательства. К
отношениям по строительству жилья следует
отнестись как к смежным, требующим
взаимодействия.
Жилищное
законодательство в принципе должно
начинаться с регулирования отношений после
принятия жилого дома в эксплуатацию и
оформления его принадлежности. Жилищным
законом должен быть установлен строгий
режим отбора собственником, управляющей
организацией законченных строительством и
передаваемых в эксплуатацию домов -
новостроек, прошедших государственную
регистрацию прав на жилой дом, жилое
помещение. Это штатная ситуация.
Но
могут быть и многочисленные нештатные
ситуации, требующие определения судьбы
жилых домов (жилых помещений), в частности,
самовольно построенных жилых домов,
отношений, связанных с ними и не
урегулированных в ГК РФ (ст. 222),
ограниченного перехода дач и садовых
домиков в категорию жилых домов.
Регулировать отношения, связанные с
владением и пользованием дачами, садовыми
домиками в рамках жилищного закона нельзя,
поскольку эти строения не являются жилыми,
местом постоянного жительства. Они - всего
лишь место пребывания. Эти понятия наше
постсоветское законодательство развело в
противоположные стороны.
Жилищные
отношения не равны бытовым, и поэтому нормы
жилищного права не адресованы этим
отношениям.
Вместе с тем жилищное
строительство как способ возникновения
права собственности на жилье имеет для
жилищного законодательства двоякое
значение.
Из юридических фактов
длящихся взаиморасчетов по строящейся или
завершенной строительством жилой площади
должны быть сделаны выводы уже в рамках
жилищного закона применительно опять же к
владению и пользованию этой площадью или
состоянию учета граждан, нуждающихся в
улучшении жилищных условий или в жилье. Это
первое. В рамках жилищного закона могут
регулироваться и организационные связи в
объединениях граждан в жилищно -
строительные некоммерческие организации -
ЖСК, ТСЖ. Такая необходимость сейчас
существует применительно к строительству
кондоминиумов органами власти, поскольку
ФЗ "О товариществах собственников жилья"
имеет существенные дефекты в этой части. Не
должно быть непреодолимого раздела между
регулированием группы жилищных отношений и
смежных с ними в рамках жилищного закона. Но
соотношение должно быть таким, как
соотношение правила и исключения из
правила.
Другим ложным направлением в
развитии жилищного законодательства,
используемым правотворческими органами,
является регулирование в рамках жилищного
закона иных гражданских отношений.
Так,
Основы жилищной политики г. Москвы и проект
Жилищного кодекса РФ относят к его предмету
возникновение, изменение и прекращение
права собственности на жилище, а московский
закон - еще и оформление права
собственности на жилище (ст. 3).
Не надо
смешивать эти отношения как предмет
деятельности органов исполнительной
власти в жилищной сфере с теми же
отношениями, но уже в качестве предмета
регулирования жилищным законом. В первом
случае госорганы должны руководствоваться
гражданским, а не жилищным законом.
Основания приобретения права
собственности принимаются во внимание как
данность, установленная гражданским
законом, кроме отдельных оснований.
Таким основанием является приватизация
квартир в государственном и муниципальном
жилищных фондах лишь потому, что является
реализацией права нанимателя и членов его
семьи на приватизацию. ГК РФ выделяет
регулирование приватизации как
специальное законодательство.
Но
регулирование в рамках жилищного закона
такого основания, как наследование
квартиры, не осуществляется и не должно
осуществляться.
Было бы ошибочно
утверждать, что нормы ЖК РСФСР 1983 г.
распространялись исключительно на наемное
жилье. Оно, естественно, преобладало, но не
настолько, чтобы не принимать во внимание
правомочия собственника индивидуального
жилого дома, вещные права членов его семьи и
жилищные права других лиц, совместно с ним
проживающих. Правда, в ЖК РСФСР 1983 г. их
отношения регулировались постольку -
поскольку, не углубленно, но регулировались
и служат ориентиром в судебной практике до
сих пор.
В настоящее время отношения
собственности принципиально изменились по
сравнению с советской эпохой, и
регулирование их требует своих решений в
рамках этой отрасли законодательства.
Участие государства и муниципальных
образований своей собственностью на жилище
в рынке жилья требует в рамках
рассматриваемого законодательства
урегулирования отношений по определению
порядка выделения долей в публичных формах
собственности для использования в
коммерческих и социальных целях, учета
особенностей отчуждения в этом жилищном
фонде квартир (домов) лицам,
заинтересованным в приобретении их в
собственность, по образованию
кондоминиумов, ТСЖ и способов управления
многоквартирными домами, относящимся к
разным формам собственности, в том числе
публичным, а также последствий изменения
формы собственности в ЖК, ЖСК на квартиры,
влияющих на изменение организационно -
правовой формы некоммерческого
объединения, определения природы
государственных жилищных сертификатов в
системе российских ценных бумаг в той
части, в какой она не урегулирована
нормативными правовыми актами, и т.д.
Смежными с жилищными являются также
отношения регистрации граждан по месту
жительства, которые, хотя и не входят в
предмет жилищного законодательства, в
настоящее время в силу ФЗ о свободе
передвижения и выбора места жительства 1993
г. отделены от возникновения, изменения и
прекращения жилищных и имущественных прав.
Однако жилищный закон должен вновь
подтвердить независимость этих прав и
обязанностей граждан от факта наличия
(отсутствия) их регистрации по месту
жительства, с учетом истории
взаимоотношений режима прописки и
состояния жилищных прав и обязанностей.
Смежными являются и отношения
неприкосновенности жилища, требующие
своего развития в жилищном законе.
3.
Обновленное кодифицированное жилищное
законодательство должно фундаментально
проработать объект регулирования - жилище,
его потребительские качества. Нежилые
строения (нежилые помещения) не являются
объектом этой отрасли.
Однако нельзя
согласиться с действующим Законом "Об
основах федеральной жилищной политики" и
проектом ЖК, включающих в состав жилищного
фонда дома ночного пребывания (гостиницы -
приюты) для размещения лиц, не имеющих места
жительства и работы, оказавшихся в
экстремальных условиях. Из состава
жилищного фонда гостиницы вообще давно уже
исключены. Тем более необоснованно
включать в этот фонд гостиницы - приюты,
социальные гостиницы, центры социальной
адаптации, создаваемые в системе органов
социальной защиты населения, поскольку это
здания временного пребывания и на них никак
не могут распространяться нормы жилищного
законодательства. К ним могут применяться
нормы имущественного найма или
безвозмездного пользования имуществом.
Жилище - место постоянного жительства, хотя
и может быть местом временного проживания.
Если это функциональное назначение
дополняется каким-либо социальным
обслуживанием, это уже не жилой дом, а
учреждение, и к жилищному законодательству
не имеет никакого отношения, равно как и к
жилищному фонду.
Названные нормативные
установки обусловлены их
неразработанностью в законе. Хотя
исследования на эту тему есть, ни в
советском, ни в постсоветском праве нет
определения модели жилища. Преобладают
характеристики непригодности
потребительских качеств, лишающих
возможности постоянного проживания, да и то
на уровне ведомственного нормативного
акта.
Эта задача реально стоит перед
жилищным законом, поскольку современное
гражданское законодательство своей
непоследовательностью подорвало основное
достижение советского жилищного
законодательства (установившее в ЖК РСФСР
1983 г. функциональное назначение жилого
помещения, дома), дав два разных
противоречивых определения назначения
жилища как объекта права собственности (ст.
288 ГК РФ), с одной стороны, и наемных
отношений (ст. 673 ГК РФ), а также ипотечного
кредитования жилищного строительства (ст. 74
ФЗ "Об ипотеке"), с другой стороны.
Жилище
во всех измерениях не должно
