Благоприятная окружающая среда как конституционное право. проблемы правового регулирования платы за негативные воздействия на окружающую среду
То обстоятельство, что плата за
загрязнение окружающей природной среды
относится к федеральным налогам,
представители Правительства РФ признали в
письменном отзыве на иск (заявление). Ниже
будет дана научная аргументация
несовпадения платежей и налогов как
правовых категорий.
Кроме того, это
подтверждается приложением 2 к
Федеральному закону от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ
"О бюджетной классификации Российской
Федерации" (в ред. от 23 декабря 2004 г.), где
плата за загрязнение окружающей природной
среды содержится в разделе налоговых
доходов бюджета и имеет код 1050600, что
соответствует подгруппе платежей за
пользование природными ресурсами группы
налоговых доходов, а также приложением 2 к
Федеральному закону от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ
"О федеральном бюджете на 2002 год", в котором
плата за загрязнение окружающей природной
среды включена в перечень федеральных
налогов и сборов.
Между тем в решении
Верховного Суда РФ от 28 марта 2002 г. N ГКПИ
2002-178 констатировалось, что в нарушение ст. 17
НК РФ все существенные элементы указанного
налогового платежа установлены не
федеральным законом, а Постановлением
Правительства РФ и нормативными актами
федеральных органов исполнительной
власти.
Так, п. 1 Порядка определения
платы и ее предельных размеров за
загрязнение окружающей природной среды,
размещение отходов, другие виды вредного
воздействия, утвержденного оспариваемым
Постановлением, установлены плательщики
налога - предприятия, учреждения,
организации, иностранные юридические и
физические лица, осуществляющие любые виды
деятельности на территории России,
связанные с природопользованием.
Таким
образом, на сегодняшний день платежи за
негативные воздействия на окружающую среду
воспринимаются в государстве как
инструмент налогового законодательства.
Такой подход существенно снижает его
потенциал в достижении целей охраны
окружающей среды. В науке, не только
эколого-правовой, но и экономической,
достаточно обосновано различие между
налогами и платежами. Хотя внешне по
воздействию на предприятие налоги и
платежи эквивалентны, необходимо все же
провести грань между этими инструментами,
считают А.А. Голуб и Е.Б. Струкова. Когда мы
произносим слово "налог", то подразумеваем,
что он направляется в бюджет. Когда
говорится о платеже, то сразу
подразумевается, что плательщик оплачивает
что-то. В данном случае платеж за
загрязнение - это плата за право
пользования ассимиляционным потенциалом
окружающей природной среды. Пользователь
этого ресурса платит за него так же, как он
платит за приобретаемое сырье,
электроэнергию и т.д." (Голуб А.А., Струкова
Е.Б. Экономика природопользования. М., 1995. С.
103 - 104). Убедительную теоретическую
аргументацию в пользу неналогового
характера платы за загрязнение окружающей
среды приводит профессор Т.В. Петрова. Эта
аргументация базируется на следующих
положениях:
- компенсационном характере
платы за загрязнение окружающей среды, ее
соотнесении (хотя и неполном) с размерами
вреда, причиняемого окружающей среде
выбросами, сбросами загрязняющих веществ,
размещением отходов, иными видами вредного
воздействия. Данная функция платы
обеспечивается путем установления
целевого характера ее использования на
осуществление мероприятий
природоохранного характера;
-
возмездном характере отношений, связанных
со взиманием данной платы, что отличает ее
от налоговых, индивидуально безвозмездных
отношений. Субъект платит за
природопользование, выражающееся в
предоставлении возможности привнесения в
окружающую среду (размещение в ней)
определенного количества вредных веществ.
Плату за нормативное загрязнение поэтому
относят на себестоимость как один из видов
производственных издержек (как относят на
себестоимость плату за землю, за
водопользование и пр.). Данному пониманию
платы соответствует экономический подход к
ее содержанию как форме компенсации вреда,
возникающего в результате
природопользования;
- понимании платы
за загрязнение как элемента экологических,
а не налоговых отношений. На наш взгляд, она
представляет собой оригинальную правовую
форму, сложившуюся (хотя и не окончательно)
в рамках экологического законодательства,
аналогов которой нет ни в налоговом, ни в
гражданском, ни в ином законодательстве.
Представляется, что ее дальнейшее развитие
должно происходить также в общем контексте
развития экологического, а не налогового
законодательства, цели которого в этом
смысле могут быть принципиально иными
(Петрова Т.В. Правовые проблемы
экономического механизма охраны
окружающей среды. М.: Зерцало, 2000. С. 115).
Правительство РФ, используя
конституционное полномочие,
предоставленное ему ст. 125 Конституции РФ и
конкретизированное Федеральным
конституционным законом от 21 июля 1994 г. N
1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской
Федерации" (ст. ст. 3, 36, 84, 85), направило в КС РФ
запрос о проверке конституционности
Постановления Правительства РФ "Об
утверждении Порядка определения платы и ее
предельных размеров за загрязнение
окружающей природной среды, размещение
отходов, другие виды вредного воздействия".
Как утверждается в запросе, платежи за
загрязнение окружающей среды не являются
налоговыми платежами, не обладают
необходимыми признаками налоговых
обязательств в их конституционно-правовом
смысле и, следовательно, не включаются в
систему платежей, которые согласно ст. ст. 57
и 75 (ч. 3) Конституции РФ должны
устанавливаться законом. По мнению
заявителя, названное Постановление принято
в соответствии с конституционными
полномочиями Правительства РФ и не
нарушает предписаний федеральных законов,
а потому - вопреки решению Верховного Суда
РФ - подлежит действию.
Определением от
10 декабря 2002 г. N 284-О КС РФ постановил
следующее. Постановление Правительства РФ
от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении
Порядка определения платы и ее предельных
размеров за загрязнение окружающей
природной среды, размещение отходов, другие
виды вредного воздействия" (в ред. от 14 июня
2001 г.) - поскольку оно принято
Правительством РФ во исполнение
полномочий, предоставленных ему
федеральным законом, и предусматривает
взимание платежей неналогового характера -
сохраняет силу и подлежит применению
судами, другими органами и должностными
лицами как не противоречащее Конституции
РФ с точки зрения разграничения
компетенции между Федеральным Собранием и
Правительством РФ.
Рассчитаем
нормативы
Механизм расчета платежей
определяется Постановлением Правительства
РФ от 28 августа 1992 г. N 632, утвердившим
Порядок определения платы и ее предельных
размеров за загрязнение окружающей
природной среды, размещение отходов, другие
виды вредного воздействия.
Этот
нормативный правовой акт предусматривает
установление двух видов базовых нормативов
платы:
- за выбросы, сбросы загрязняющих
веществ, размещение отходов, другие виды
вредного воздействия в пределах допустимых
нормативов;
- за выбросы, сбросы
загрязняющих веществ, размещение отходов,
другие виды вредного воздействия в
пределах установленных лимитов (временно
согласованных нормативов).
Базовые
нормативы платы устанавливаются по каждому
ингредиенту загрязняющего вещества
(отхода), виду вредного воздействия с учетом
степени опасности их для окружающей
природной среды и здоровья населения.
Для отдельных регионов и бассейнов рек
устанавливаются коэффициенты к базовым
нормативам платы, учитывающие
экологические факторы,
природно-климатические особенности
территорий, значимость природных и
социально-культурных объектов.
Дифференцированные ставки платы
определяются умножением базовых
нормативов платы на коэффициенты,
учитывающие экологические факторы.
При
этом плата за загрязнение окружающей
природной среды в размерах, не превышающих
установленные природопользователю
предельно допустимые нормативы выбросов,
сбросов загрязняющих веществ, объемы
размещения отходов, уровни вредного
воздействия, определяется путем умножения
соответствующих ставок платы на величину
указанных видов загрязнения и суммирования
полученных произведений по видам
загрязнения.
Плата за загрязнение
окружающей природной среды в пределах
установленных лимитов определяется путем
умножения соответствующих ставок платы на
разницу между лимитными и предельно
допустимыми выбросами, сбросами
загрязняющих веществ, объемами размещения
отходов, уровнями вредного воздействия и
суммирования полученных произведений по
видам загрязнения.
Плата за
сверхлимитное загрязнение окружающей
природной среды определяется путем
умножения соответствующих ставок платы за
загрязнение в пределах установленных
лимитов на величину превышения фактической
массы выбросов, сбросов загрязняющих
веществ, объемов размещения отходов,
уровней вредного воздействия над
установленными лимитами, суммирования
полученных произведений по видам
загрязнения и умножения этих сумм на
пятикратный повышающий коэффициент.
Принципиальным является вопрос об
источниках взимания платежей за негативные
воздействия на состояние окружающей среды.
В соответствии с правительственным
Постановлением от 28 августа 1992 г. N 632
платежи за предельно допустимые выбросы,
сбросы загрязняющих веществ, размещение
отходов, уровни вредного воздействия
осуществляются за счет себестоимости
продукции (работ, услуг), а платежи за
превышение их - за счет прибыли, остающейся
в распоряжении природопользователя.
Обратим внимание на то, что Положением
отдельно не выделен источник платы за
загрязнение окружающей среды в пределах
установленных лимитов, то есть в пределах
временно согласованных нормативов.
Толкование этой нормы позволяет сделать
вывод, что платежи в таких ситуациях
определяются как за превышение предельно
допустимых выбросов и, соответственно,
взимаются за счет прибыли, остающейся в
распоряжении природопользователя.
Целесообразность платы и ее эффективность
определяются также и тем, куда направляются
платежи за негативные воздействия на
окружающую среду. По действующему
законодательству они направляются в
государственный бюджет. При этом не
предполагается их целевое использование,
ориентированное на охрану окружающей
среды. Раньше такие платежи направлялись в
целевые государственные внебюджетные
фонды.
В решении Международной
конференции "Проблемы законодательного
обеспечения экономических механизмов
природоохранной деятельности", проведенной
Советом Федерации РФ в апреле 2004 г.,
содержится обоснованное обращение к
Федеральному Собранию РФ о необходимости
законодательного установления порядка
использования соответствующих средств для
финансирования природоохранных
мероприятий посредством внесения
соответствующих изменений и дополнений в
бюджетное и налоговое законодательство.
Для целевого использования средств на
охрану окружающей среды, поступающих за
счет платежей за загрязнение окружающей
среды, по решению конференции
целесообразно принять в субъектах РФ
законы о создании целевого бюджетного
экологического фонда и порядке
использования поступающих средств, а также
рассмотреть вопрос о восстановлении такого
фонда на федеральном уровне.
Представляется, что очередность таких
действий должна быть изменена. Прежде всего
необходимо решить соответствующие вопросы
на федеральном уровне.
В целях
экономического стимулирования эффективной
природоохранной деятельности предприятий
в законодательстве целесообразно
предусмотреть дополнительный для них
стимул. Очевидно, что снижение уровней
загрязнения окружающей среды на
предприятии может быть достигнуто
посредством совершенствования технологии,
строительства или модернизации очистных
сооружений, выполнения иных ресурсоемких
работ. Важно предусмотреть в
законодательстве положение о вычете
соответствующих сумм из платежей за
негативные воздействия на окружающую
среду.
Таким образом, полезность
платежей может быть достигнута лишь при
комплексном подходе прежде всего
законодательного регулирования
соответствующих отношений с учетом всех
названных выше факторов.
Бизнес-адвокат, 2006, N 1
