Благоприятная окружающая среда как конституционное право. проблемы правового регулирования платы за негативные воздействия на окружающую среду
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПЛАТЫ ЗА
НЕГАТИВНЫЕ
ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ
СРЕДУ
М. БРИНЧУК
Михаил Бринчук,
руководитель Центра эколого-правовых
исследований Института государства и права
РАН, доктор юридических наук,
профессор.
Плата за загрязнение
окружающей среды и иные негативные
воздействия на нее - один из важнейших
элементов экономико-правового механизма
охраны природы. Такая плата
рассматривается в экологическом праве
России и зарубежных государств как один из
основных экономических стимулов к тому,
чтобы предприятия-природопользователи и
предприниматели, деятельность которых
связана с такими воздействиями на природу,
инициативно принимали меры по обеспечению
соблюдения требований экологического
законодательства.
Такие меры могут
проявляться в разных формах.
Природопользователи, не заинтересованные в
регулярных высоких платежах за чрезмерное
загрязнение, могут усовершенствовать
технологию производства, построить
эффективные очистные сооружения или
обеспечивать высокую эффективность работы
действующих сооружений. Наконец,
значительный эффект по снижению уровней
загрязнения природной среды может
достигаться предприятиями за счет
повышения требовательности к работникам и
обеспечения соблюдения трудовой и
технологической дисциплины.
Плата за
загрязнение
Внедрение в
законодательство требований о плате за
негативные воздействия на природу на
современном этапе было предусмотрено
Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров
СССР от 7 января 1988 г. "О коренной
перестройке дела охраны природы в стране".
Постановление предусматривало
совершенствование экономического
механизма, который бы обеспечивал
эффективное использование и охрану
природных богатств страны. Этим документом
предписывалась необходимость
"решительного перехода от преимущественно
административных к преимущественно
экономическим методам управления
природоохранной деятельностью". Сама
директива "решительного перехода",
очевидно, дефектна, научно
необоснованна.
Названные методы не
являются альтернативой один другому.
Наоборот, они дополняют друг друга.
Очевидно, что не может быть больше или
меньше экологического нормирования,
экологического лицензирования или
государственной экологической экспертизы.
Эти функции государственного управления
охраной окружающей среды должны
осуществляться в объеме, предусмотренном
экологическим законодательством. Критерий
тут может быть один - наибольшая полезность
в достижении цели. Одновременно в
соответствии с требованиями
законодательства должны осуществляться
экономические меры охраны окружающей
среды. Следовательно, важно исследовать и
урегулировать применение и
административных, и экономических методов
управления природоохранительной
деятельностью в направлении их
оптимального сочетания, но только не
противопоставления.
Принятый 19 декабря
1991 г. Закон РСФСР N 2060-1 "Об охране окружающей
природной среды" реализовал требование о
внедрении экономических методов
управления природоохранной деятельностью.
Реализованные в нем теоретические подходы
к регулированию платы за загрязнение можно
считать в основном верными.
Закон РСФСР
"Об охране окружающей природной среды"
предусматривал два вида платежей: за
выбросы, сбросы загрязняющих веществ,
размещение отходов и другие виды
загрязнения в пределах установленных
лимитов и сверх установленных лимитов.
Хотя в старом Законе платность
природопользования включала плату за
загрязнение окружающей природной среды и
за другие виды воздействия, практически
плата взималась лишь за загрязнение.
Действующий Федеральный закон от 10 января
2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в
ред. от 9 мая 2005 г.) правильно ставит задачу о
плате за все виды негативных воздействий на
окружающую среду.
Что необходимо
сделать, чтоб эти платежи были
по-настоящему эффективными?
Очевидно,
что их эффективность зависит от размера
ставки платы за единицу негативного
воздействия на природу. Если ставки будут
низкими, то они, в случае нарушения
предприятием требований экологического
законодательства, не будут заметно влиять
на результаты его хозяйственной
деятельности. Важно, чтобы предприятию было
экономически невыгодным не выполнять
возлагаемые на него правовые экологические
требования.
Стимулирующую функцию
выполняют и платежи за сверхлимитное
загрязнение окружающей среды. Взимать их
можно только при наличии случаев
превышения предприятием установленных для
него нормативов. Каким образом можно
обеспечить отслеживание таких случаев?
Прежде всего с помощью эффективных систем
мониторинга загрязнения окружающей среды
предприятием. На предприятиях должны быть
внедрены средства контроля за выбросами
загрязняющих веществ в атмосферу и
сбросами сточных вод. Кроме того, на
основании данных, получаемых при
проведении технического контроля,
предприятие должно вести систематический
объективный учет объемов выбросов (сбросов)
загрязняющих веществ в окружающую среду и
иных вредных воздействий на нее.
Повседневно в специально заведенном
журнале должны отражаться сведения о
соблюдении установленных для предприятия
нормативов допустимых вредных воздействий
на природу.
Каковы законодательные
требования на этот счет?
Уже в Законе
РСФСР "Об охране атмосферного воздуха" (1982
г.) было предусмотрено требование о том, что
предприятия, деятельность которых связана
с выбросами загрязняющих веществ в
атмосферу, независимо от времени ввода их в
действие, должны быть оснащены
сооружениями для очистки и средствами
контроля за количеством и составом
выбрасываемых загрязняющих веществ (ст.
32).
Федеральным законом от 4 мая 1999 г. N
96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (в ред.
от 9 мая 2005 г.) запрещаются размещение и
эксплуатация объектов хозяйственной и иной
деятельности, которые не имеют
предусмотренных правилами охраны
атмосферного воздуха установок очистки
газов и средств контроля за выбросами
вредных (загрязняющих) веществ в
атмосферный воздух (ст. 16).
Федеральным
законом "Об охране окружающей среды"
установлен запрет на ввод в эксплуатацию
объектов, не оснащенных средствами
контроля за загрязнением окружающей среды
(ст. 38). То есть это требование
распространяется лишь на новые, вводимые в
эксплуатацию предприятия и иные объекты.
Что касается повседневного учета
соблюдения на предприятии нормативов
допустимых воздействий, то
законодательством он установлен не
конкретно.
В Федеральном законе "Об
охране окружающей среды", как и в других
актах экологического законодательства,
такого прямого требования нет. В ст. 69
говорится, что объекты, оказывающие
негативное воздействие на окружающую
среду, и данные об их воздействии на нее
подлежат государственному статистическому
учету. Представляется, что либо в этой
статье, либо в ст. 39, установившей
требования в области охраны окружающей
среды при эксплуатации зданий, строений,
сооружений и иных объектов, целесообразно
было предусмотреть обязанность
предприятия по учету вредных
воздействий.
Федеральный закон "Об
охране атмосферного воздуха" также
регулирует государственный учет вредных
воздействий на атмосферный воздух и их
источников. В развитие этой нормы было
принято Положение о государственном учете
вредных воздействий на атмосферный воздух
и их источников, утвержденное
Постановлением Правительства РФ от 21
апреля 2000 г N 373. В соответствии с ним
организации:
- ведут первичный учет
состава и количества выбросов в
атмосферный воздух вредных (загрязняющих)
веществ, а также видов и размеров вредных
физических воздействий на него по
установленным формам;
- осуществляют
определение состава и количества вредных
(загрязняющих) веществ, выбрасываемых в
атмосферный воздух, в соответствии с
разработанными Государственным комитетом
Российской Федерации по охране окружающей
среды расчетными инструкциями;
-
осуществляют определение видов и размеров
вредных физических воздействий на
атмосферный воздух;
- передают
территориальным органам Государственного
комитета Российской Федерации по охране
окружающей среды и Министерства
здравоохранения Российской Федерации
экстренную информацию о превышении в
результате аварийных ситуаций
установленных нормативов вредных
воздействий на атмосферный воздух.
Названные положения дают основания
полагать, что предприятия, во-первых,
регистрируют ситуации превышения
нормативов допустимых вредных воздействий
на окружающую среду и, во-вторых,
представляют соответствующие сведения в
уполномоченные государственные органы, в
частности, для взимания
платежей.
Экологический контроль
действует?
Эффективность платежей,
особенно за сверхлимитное загрязнение
окружающей среды и иные виды вредных
воздействий, зависит также от
эффективности государственного
экологического контроля за деятельностью
предприятий и иных субъектов, оказывающих
такие воздействия. На деле государственный
экологический контроль, по оценкам
специалистов, в том числе из прокуратуры,
является весьма слабым звеном
эколого-правового механизма.
Государственный экологический контроль
регулируется многими законами. Основные
положения о нем предусмотрены Федеральным
законом "Об охране окружающей среды". В
частности, в соответствии со ст. 66
государственные инспектора в области
охраны окружающей среды при исполнении
своих должностных обязанностей в пределах
своих полномочий имеют право в
установленном порядке проверять
соблюдение нормативов, государственных
стандартов в области охраны окружающей
среды, работу очистных сооружений и других
обезвреживающих устройств, средств
контроля, а также выполнение планов и
мероприятий по охране окружающей среды.
Одновременно Федеральным законом от 8
августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав
юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)" (с изм.
и доп., вступившими в силу с 12 августа 2005 г.)
установлен ряд ограничений при проведении
государственного контроля. В соответствии
с этим Законом контроль за выполнением
юридическими лицами и индивидуальными
предпринимателями обязательных
экологических требований должен быть
плановым. Очевидно, что установленные для
предприятия нормативы предельно
допустимых вредных воздействий на природу
относятся к обязательным экологическим
требованиям. Закон устанавливает, что в
отношении одного юридического лица или
индивидуального предпринимателя каждым
органом государственного контроля
(надзора) плановое мероприятие по контролю
может быть проведено не более чем 1 раз в 2
года.
Одновременно Закон
предусматривает проведение внепланового
контроля. Внеплановые проверки проводятся
для контроля исполнения предписаний об
устранении выявленных нарушений в
деятельности юридического лица или
индивидуального предпринимателя,
выявленных в результате планового
контроля.
Как говорится в преамбуле,
этот Федеральный закон направлен на защиту
прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении
федеральными органами исполнительной
власти, органами исполнительной власти
субъектов РФ государственного контроля
(надзора). Безусловно, права, в том числе
юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей, должны защищаться. Но эти
субъекты помимо прав несут и обязанности по
соблюдению требований экологического
законодательства в целом и установленных
для них нормативов вредных воздействий на
природу. Между тем, судя по состоянию
окружающей среды, особенно в городах, по
данным экологического мониторинга, на
многих территориях превышены нормативы
качества окружающей среды. Это означает
нарушение конституционного права каждого
на благоприятную окружающую среду.
С
учетом социальной значимости и остроты
экологических проблем в России проведение
государственного экологического контроля
за соблюдением предприятием нормативов
предельно допустимых вредных воздействий 1
раз в 2 года представляется неоправданным и
необоснованным. Эта норма рассматриваемого
Федерального закона в условиях России
почти на нет сводит возможности взимания
платежей за сверхлимитное загрязнение
окружающей среды.
Правовая природа
платежей
Эффективность платежей во
многом зависит и от корректного
определения их правовой природы.
Вопрос
о правовой природе платежей за негативные
воздействия на окружающую среду остро
встал после принятия Налогового кодекса РФ,
предусмотревшего экологический налог. Были
сделаны попытки отнесения платежей к
налогам.
Решением Верховного Суда РФ от
28 марта 2002 г. N ГКПИ 2002-178 Постановление
Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об
утверждении Порядка определения платы и ее
предельных размеров за загрязнение
окружающей природной среды, размещение
отходов, другие виды вредного воздействия"
(в ред. от 14 июня 2001 г.; с изм. от 12 февраля 2003
г.) было признано незаконным
(недействительным). Решение было принято по
иску ОАО "Кольская Горно-Металлургическая
Компания". Истец обратился в Верховный Суд
РФ с заявлением о признании незаконным
указанного Постановления Правительства РФ,
ссылаясь на то, что оно не соответствует
действующему законодательству, поскольку
неправомерно устанавливает налоговый
платеж.
Определением Верховного Суда РФ
от 4 июня 2002 г. N КАС 02-232 указанное решение
оставлено без изменения, а кассационная
жалоба Правительства РФ - без
удовлетворения.
Согласно ст. 57
Конституции РФ каждый обязан платить
законно установленные налоги и сборы. В
соответствии с ч. 3 ст. 75 Конституции РФ
система налогов, взимаемых в федеральный
бюджет, и общие принципы налогообложения и
сборов в Российской Федерации
устанавливаются федеральным законом.
В
настоящее время система налогов и сборов,
взимаемых в федеральный бюджет, и общие
принципы налогообложения и сборов в
Российской Федерации установлены НК РФ и
сохраняющими юридическую силу положениями
Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах
налоговой системы в Российской
Федерации".
В силу п. 5 ст. 3 НК РФ
федеральные налоги и сборы
устанавливаются, изменяются или отменяются
данным Кодексом. Ни на кого не может быть
возложена обязанность уплачивать налоги и
сборы, а также иные взносы и платежи,
обладающие установленными Налоговым
кодексом РФ признаками налогов или сборов,
не предусмотренные этим Кодексом либо
установленные в ином порядке, чем это
определено данным Кодексом.
Из
содержания ст. 17 НК РФ следует, что налог,
взимаемый в федеральный бюджет, может
считаться законно установленным лишь в том
случае, когда непосредственно в самом
федеральном законе определены его
плательщики и элементы налогообложения, к
которым относятся: объект налогообложения;
налоговая база; налоговый период; налоговая
ставка; порядок исчисления налога; порядок
и сроки уплаты налога.
При рассмотрении
дела судом установлено, что плата за
загрязнение окружающей природной среды по
своей правовой природе обладает всеми
признаками налога, перечисленными в ст. 8 НК
РФ (обязательна, индивидуально
безвозмездна, представляет собой
отчуждение денежных средств плательщика
для финансирования государства).
