Нулевой вариант российской приватизации
А. ЭРДЕЛЕВСКИЙ
Действия органов
исполнительной власти дают основания
полагать, что положено начало процессу
пересмотра итогов присвоения
общенародного достояния под видом
приватизации государственной
собственности.
Напомним наиболее
крупные метаморфозы, происходившие с
собственностью в России. В результате
переворота 1917 г. имущество предприятий
практически без усилий было изъято у
прежних собственников, приобретших его на
законных основаниях, и передано в
собственность государства, то есть
национализировано. Изъятое имущество было
объявлено общенародным достоянием, а
непосредственное управление им оказалось в
руках так называемых "красных директоров",
которые жестко контролировались
вышестоящими партийными и
государственными чиновниками.
Партхозчиновничество оказалось в роли
коллективного доверительного управляющего
госсобственностью и распределителя
произведенного общественного продукта. В
совокупности аппарат обладал безграничной
властью, но имущественное и социальное
положение каждого отдельного чиновника
было неустойчиво, будучи полностью и
всецело зависимо от должности. Утрата
должности влекла утрату и соответствующих
ей благ. Она не передавалась по наследству,
и возможности чиновника обычно
ограничивались подысканием доходного
места для своих наследников. К ним же
переходило и то имущество, которое чиновник
успевал в период службы присвоить в личную
собственность. Но это было все в недалеком
для нас прошлом. Для устранения
существовавших ограничений коллективный
доверительный собственник должен был
превратиться в индивидуальных реальных
собственников, каждый из которых сможет
передавать собственность и ту власть,
которую она дает, по наследству. Этой
возможности во все времена придавалось
большое значение.
Сейчас идея
превращения в реальных собственников нашла
положительный отклик у значительной части
чиновников, наиболее активных и дерзких.
Практическое воплощение этой идеи в жизнь
началось при М. Горбачеве. Ряд
промежуточных шагов (Закон СССР о
государственных предприятиях, Основы
законодательства СССР об аренде) усилили
самостоятельность "красных директоров" и
приблизили их к реальному овладению
собственностью. Наконец, в России были
приняты Закон о приватизации
государственных и муниципальных
предприятий, указы и иные подзаконные акты,
и чиновничество как будто бы достигло своей
основной цели - завладело собственностью. В
российском обществе появилось
немногочисленное сословие богатых и
сверхбогатых людей, в основной массе
связанных с бывшим партийным и
административным аппаратом или прямо
происходящих из него.
Были ли у них
основания считать себя абсолютно
защищенными? Вряд ли. Явная
несправедливость их обогащения (на
законности этого процесса мы остановимся
ниже) - ведь они присвоили имущество,
созданное совместным трудом всего
населения, - вызывала и продолжает вызывать
естественное негативное отношение к ним со
стороны остальной части населения.
Открытому проявлению этого отношения до
последнего времени не давало проявиться
наличие подчиненных сросшимся с властью
олигархам больших групп хорошо вооруженных
и специально обученных людей. Однако острие
штыка никогда не было долговременной
гарантией стабильного и спокойного
существования.
Кто же против
пересмотра?
Не будем строить иллюзий - в
основе начавшегося процесса, если он
действительно начался, лежат, скорее всего,
не альтруистические представления об
идеалах справедливости. Более вероятно, что
пришедшая к власти новая когорта
управленцев не успела в достаточной
степени поучаствовать в хапке ельцинского
периода и, не желая оставаться в роли
прислуги для олигархов, хочет в той или иной
форме занять их место.
Но если это и так,
подобное действие все же выгодно
большинству народа, поскольку любое
восстановление справедливости, хотя бы и не
всеобъемлющее, послужит одновременно
предостережением новым потенциальным
претендентам на титул олигарха и покажет
иллюзорность надежд на безграничную и
полную безнаказанность в будущем.
Недаром столь усердно муссируются идеи о
так называемом нулевом варианте, то есть
прощении, амнистировании всех допущенных в
ходе приватизации злоупотреблений и
сохранении навсегда существующего статус
кво. При этом иногда высказываются
соображения о том, что в случае отмены
итогов приватизации от России отвернется
цивилизованный мир, усилится
нестабильность в обществе, вывезенные за
рубеж капиталы навсегда там и останутся,
страна лишится "тонкого слоя" особо ценных
для нее граждан и т.п. При детальном
рассмотрении все эти страхи оказываются
надуманными.
Для цивилизованного мира
действительно важно лишь отсутствие
реальной опасности для него со стороны
России. Однако, даже несмотря на
необычайную и необъяснимую в рамках
здравого смысла пассивность российского
населения, вряд ли такое государство, как
Россия, можно считать вполне безопасным при
отсутствии в нем устойчивого политического
режима. Режим же, в свою очередь, не может
приобрести необходимую устойчивость в
обстановке недовольства (хотя бы пока и
скрытого) подавляющего большинства
населения.
Поэтому в цивилизованном
мире нарастает отрицательное отношение как
раз к российским нуворишам, а стремление
государственных органов пресечь
дальнейшее противозаконное удержание
собственности может вызвать лишь полное
понимание и одобрение со стороны любого
цивилизованного государства.
Что
касается нестабильности в обществе, то
какую нестабильность может внести
исчисляемая единицами горстка так
называемых олигархов и немногочисленный
слой их высокооплачиваемых ставленников?
Конечно, последует кратковременная попытка
шумовой атаки на государственные органы
под соусом нарушения каких-либо прав и
свобод, типа свободы слова и массовой
информации. Но такая атака неизбежно и
очень быстро захлебнется. Произойдет это
тем быстрее, чем более шумным будет начало
кампании, поскольку единственным ее
реальным следствием окажется переход
накопившейся ненависти населения из
подавленного состояния в открытое - ведь
истинные мотивы и цели инициаторов
кампании будут слишком ясны.
Незаконно
сосредоточенные за пределами России
капиталы действительно имеют шанс там и
остаться - но только если политика
российского государства по их возвращению
не будет достаточно последовательной,
жесткой и настойчивой. При надлежащем же
подходе к этому вопросу олигархи, думается,
возвратят капиталы добровольно, либо это
произойдет при содействии соответствующих
иностранных государств, которые вряд ли
заинтересованы в сохранении на своей
территории денежных средств сомнительного
происхождения.
Теперь относительно
ценности для России "тонкого слоя"
олигархов. Бесспорно, они весьма и весьма
талантливые, может быть даже гениальные в
своем роде люди. Но все же вряд ли стоит
сравнивать их, например, с насильственно
депортированными из России после первого
Октябрьского переворота гуманитариями
(философами, историками, правоведами и др.).
Если высылка вторых была огромной
интеллектуальной потерей для России, то
избавление от первых по понятным причинам
следовало бы считать большим благом,
поскольку талант расхитителя,
коррупционера, взяточника вряд ли способен
увеличить положительный потенциал
государства и общества.
Слово или
дело?
Каковы бы ни были политические и
экономические мотивы пересмотра итогов
приватизации, сам пересмотр, конечно,
должен быть проведен в точном соответствии
с действующим законодательством, поэтому
большое внимание следует сосредоточить
именно на юридической стороне этого
вопроса.
Как можно судить по
высказываниям Президента и Председателя
Правительства РФ, основной правовой тезис
сформулирован следующим образом: "Мы не
будем пересматривать итоги той
приватизации, которая проведена в
соответствии с законом. Но мы обязаны и
будем пересматривать те сделки
приватизации, которые были совершены с
нарушением закона".
Против этого тезиса,
из которого отчетливо явствует неприятие
амнистирующего нулевого варианта, трудно
что-либо возразить, да и незачем - его можно
только всемерно поддержать. Кстати, с
полной ответственностью можно утверждать,
что с нарушением закона были совершены 9 из
каждых 10 сделок приватизации. Практическая
трудность заключается в том, чтобы эти
нарушения выявить и доказать, хотя сделать
это в принципе вполне возможно. Отмеченная
трудность связана в основном с большим
объемом работы, способным загрузить
правоохранительные и судебные органы на
многие годы вперед.
Судя по сегодняшним
событиям, можно предположить, что пересмотр
итогов приватизации будет связан сначала с
наиболее крупными объектами, где
конкретные нарушения, допущенные в ходе
приватизации, наиболее легко доказать.
Между тем многих трудностей можно было бы
избежать в случае констатации незаконности
отдельных этапов приватизации в целом. А
для этого, как представляется, есть веские
основания.
Воспоминания о ваучере
Как
известно, основная часть прошедшей
приватизации была ваучерной. Так в
просторечии именовали приватизационные
чеки, введенные в оборот Указом Президента
РФ от 14 августа 1992 г. N 914. А почему,
собственно, приватизация проводилась с
использованием ваучеров? Ведь согласно ст.
11 действовавшего в тот период Закона РСФСР
"О приватизации государственных и
муниципальных предприятий в РСФСР" (далее -
Закон о приватизации) для приобретения
таких предприятий могли быть использованы
строго определенные источники средств, а
именно: личные сбережения граждан, именные
приватизационные вклады, собственные
средства юридических лиц, могущих быть
покупателями, а также заемные средства. Как
видим, использования ваучеров, или
приватизационных чеков, Закон о
приватизации не предусматривал.
В
развитие Закона о приватизации был принят
даже специальный Закон РСФСР N 1529-1 "Об
именных приватизационных счетах и вкладах
в РСФСР", которым именной приватизационный
счет квалифицировался как государственное
свидетельство о праве его владельца на долю
в безвозмездно распределяемой
государственной и муниципальной
собственности (этот Закон не был исполнен, а
впоследствии признан утратившим силу
Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г.).
И все же Указом от 14 августа 1992 г. Президент
РФ, вопреки Закону о приватизации,
установил иной механизм приватизации,
предусматривавший в качестве средства
оплаты приватизируемых объектов
приватизационные чеки на предъявителя. По
общему правилу, закрепленному в ст. 121.8
Конституции РСФСР, действовавшей в тот
период, указы Президента не должны были
противоречить Конституции и законам РСФСР,
а в случае противоречия применению
подлежали Конституция и законы.
Аналогичное правило установлено и в п. 3 ст.
90 Конституции РФ, действующей сегодня.
Следует подчеркнуть, что новая Конституция
вступила в силу со дня ее официального
опубликования, то есть с 25 декабря 1993 г., и
одновременно с этим прекратилось действие
прежней Конституции. Поэтому правило о
недопустимости противоречия указов
Президента РФ законам РФ подлежало
применению на территории РФ непрерывно с
момента учреждения поста Президента в
структуре органов государственной
власти.
Достаточно ли сказанного для
вывода о незаконности Указа от 14 августа 1992
г.? Не совсем. Дело в том, что в самом Указе
был п. 10, согласно которому этот Указ
вступал в силу на основании и в порядке,
установленных Постановлением V Съезда
народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. "О
правовом обеспечении экономической
реформы" (далее - Постановление). В этом
Постановлении предусматривалось, что по
ряду вопросов (не предусмотренных в ст. 121.5
Конституции РСФСР, определявшей полномочия
Президента), в том числе по вопросам
отношений собственности, Президент вправе
издавать указы, причем противоречащие
законам РСФСР. В этом случае Президент
должен был предварительно представить
проект такого указа в Верховный Совет
РСФСР, и если в течение семи дней указ не
оказывался отклонен, то он вступал в силу.
Этот порядок был соблюден и в отношении
Указа от 14 августа 1992 г.
Однако
существенный дефект скрывался как раз в
самом Постановлении. Дело в том, что ст. 121.8
Конституции РСФСР предоставляла
Президенту право принимать указы лишь по
вопросам, отнесенным к его ведению. Круг
таких вопросов был определен в ст. 121.5
Конституции РСФСР, содержание которой
дословно повторялось в ст. 5 Закона о
Президенте РСФСР. Полномочий Президента
регулировать своими актами вопросы
собственности и иные вопросы, упомянутые в
п. 3 Постановления, в ст. 121.5 Конституции
РСФСР не было предусмотрено. Однако в ст. 121.5
было установлено, что Президент вправе
осуществлять и иные, кроме прямо упомянутых
в ст. 121.5, полномочия, возложенные на него
Конституцией и законами РСФСР.
Постановление же Съезда, не являясь законом
РСФСР, не могло служить основанием
возникновения у Президента дополнительных
полномочий (здесь следует напомнить, что
согласно ст. 104 Конституции РСФСР Съезд
народных депутатов РСФСР мог принимать
свои решения в форме законов и
постановлений).
Таким образом,
Постановление съезда народных депутатов в
той части, в какой оно предоставляло
Президенту дополнительные по сравнению с
предусмотренными в ст. 121.5 полномочия, не
имело юридической силы. Кроме того,
предоставляя Президенту РСФСР право
издавать противоречащие законам РСФСР
Указы, Постановление вступало в
противоречие со статьями 121.8 и 184
Конституции РСФСР, а также со ст. 8 Закона о
Президенте РСФСР. Однако такое право могло
возникнуть у Президента лишь в случае
внесения соответствующих изменений в
Конституцию РСФСР. Согласно ст. 185
Конституции РСФСР и ст. 31 Временного
регламента Съезда народных депутатов РСФСР
изменение Конституции РСФСР могло
производиться только Съездом путем
принятия большинством - не менее двух
третей общего числа народных депутатов
РСФСР соответствующего закона.
Постановление заменить такой закон не
могло.
Соответственно, не имел
юридической силы и Указ от 14 августа 1992 г.
Поскольку именно этот Указ явился
основанием ваучерной приватизации, то и она
в силу противоречия закону является
полностью ничтожной, то есть не порождает
никаких юридических последствий, кроме тех,
которые связаны с ее
недействительностью.
Постваучерная
приватизация
Закон о приватизации
государственных и муниципальных
предприятий действовал до вступления в
силу Федерального закона от 21 июля 1997 г. N
123-ФЗ "О приватизации государственного
имущества и об основах приватизации
муниципального имущества в Российской
Федерации". После этапа ваучерной
приватизации, который завершился 1 июля 1994
г., наступил этап денежной приватизации.
Основанием приватизации на этом этапе
являлись два нормативных акта -
Государственная программа приватизации
государственных и муниципальных
предприятий в РФ, утвержденная Указом
Президента РФ от 24 декабря 1993 г., а также
Основные положения государственной
программы приватизации государственных и
муниципальных предприятий в РФ после 1 июля
1994 г., утвержденные Указом Президента РФ от
22 июля 1994 г. N 1535. Каждый из актов
провозглашался
