Обеспечение жилищных и земельных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд
границах земельный участок <*> (либо его
часть), занимаемый жилым помещением и
необходимый для его использования по
назначению, из состава в основном категории
земель поселений. Подобным образом, по
нашему мнению, следует понимать
формулировку "соответствующего земельного
участка", используемую в ч. 1 ст. 32 ЖК РФ.
--------------------------------
<*> Изъятию
подлежит лишь земельный участок, прошедший
государственный кадастровый учет, то есть
описанный и индивидуализированный в Едином
государственном реестре земель, в
результате чего он имеет такие
характеристики (кадастровый номер,
местоположение, площадь, категория земель,
описание границ и пр.), которые позволяют
однозначно выделить его из других
земельных участков (ст. 1, 14 Федерального
закона от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О
государственном земельном кадастре" // СЗ
РФ. 2000. N 2. Ст. 149). Кроме того, в соответствии
со ст. 3, 16 Федерального закона от 18 июня 2001 г.
N 78-ФЗ "О землеустройстве" (СЗ РФ. 2001. N 26. Ст.
2582) при изъятии, в том числе путем выкупа,
земельных участков в обязательном порядке
должно быть проведено
землеустройство.
Если жилое помещение
должно принадлежать на праве собственности
лицу, у которого оно изымается, то
необходимо внести ясность в вопрос о правах
этого лица на "соответствующий земельный
участок": должен ли принадлежать земельный
участок только на праве собственности
данному лицу либо возможно обладание
изымаемым земельным участком в том числе и
на праве постоянного (бессрочного)
пользования, пожизненного наследуемого
владения, аренды, - а также механизме их
защиты.
Конституция Российской
Федерации гарантирует государственную
защиту прав и свобод человека и гражданина
в Российской Федерации (ч. 1 ст. 45).
Конституция РФ, обладая высшей юридической
силой и прямым действием (ч. 1 ст. 15),
закрепляет основные начала, которыми
государство должно руководствоваться в
сфере признания и охраны в том числе
имущественных прав граждан. В контексте
названных положений Конституции РФ "право
постоянного (бессрочного) пользования или
пожизненного наследуемого владения
земельным участком, которое согласно
прежнему регулированию являлось титулом
прав на недвижимость и одновременно
выступало в качестве одной из гарантий
права собственности гражданина на
находящийся на этом участке жилой дом,
позволяя вместе с тем в какой-то мере
компенсировать отсутствие права
собственности на землю, не может не
рассматриваться как обеспечивающее основу
жизнедеятельности людей и направленное на
создание условий для достойной жизни и
свободного развития личности.
Соответственно, в отношении данного права
действует конституционный механизм защиты
от произвольного умаления или
ограничения..." <*>.
--------------------------------
<*> Пункт 3
Постановления Конституционного Суда
Российской Федерации от 13 декабря 2001 г. N 16-П
"По делу о проверке конституционности части
второй статьи 16 Закона города Москвы "Об
основах платного землепользования в городе
Москве" в связи с жалобой гражданки Т.В.
Близинской" // СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 2). Ст. 5014.
В
соответствии с подп. 7 п. 2 ст. 235 ГК РФ, п. 3 ст.
45, п. 5 ст. 54 и ст. 55 ЗК РФ в связи с изъятием
земельного участка для государственных или
муниципальных нужд судом принудительно
может быть прекращено право собственности
на земельный участок (ст. 44 ЗК РФ, п. 1 ст. 279 ГК
РФ), право постоянного (бессрочного)
пользования и пожизненного наследуемого
владения земельным участком (подп. 5 п. 2 ст. 45
ЗК РФ). Право аренды в таких случаях
прекращается по инициативе арендодателя
(подп. 5 п. 2 ст. 46 ЗК РФ).
Как разъясняется
в упомянутом Постановлении
Конституционного Суда РФ,
конституционно-правовым смыслом понятия
"имущество", используемым в ч. 3 ст. 35
Конституции РФ, охватываются не только
право собственности, но и вещные права.
Следовательно, ч. 3 ст. 35 Конституции РФ
гарантируется защита не только права
собственности, но и права постоянного
(бессрочного) пользования или пожизненного
наследуемого владения земельным участком.
Земельный участок является для
землепользователя (землевладельца) именно
"своим имуществом" (что должно признаваться
всеми субъектами права) и как таковой не
может быть изъят иначе как на основании
судебного решения и лишь при условии
предварительного и равноценного
возмещения. На этом базируется и
действующее гражданское законодательство,
согласно нормам которого имущество как
объект вещного права, в частности,
принадлежащее лицу на праве постоянного
(бессрочного) пользования или пожизненного
наследуемого владения, включая земельные
участки, подлежит защите по правилам,
действующим также применительно к праву
собственности (ст. 216, 279, 283, 304, 305 ГК РФ)
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
пункт 3 Постановления Конституционного
Суда Российской Федерации от 13 декабря 2001 г.
N 16-П "По делу о проверке конституционности
части второй статьи 16 Закона города Москвы
"Об основах платного землепользования в
городе Москве" в связи с жалобой гражданки
Т.В. Близинской" // СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 2). Ст.
5014.
Из вышесказанного следует, что
собственник изымаемого жилого помещения
может быть и собственником, и
землепользователем, и землевладельцем, и
арендатором соответствующего изымаемого
земельного участка. Механизм защиты данных
прав гарантируется как Конституцией РФ, так
и действующим законодательством, в равной
степени всем законным обладателям прав на
земельный участок.
Согласно ч. 2 ст. 32 ЖК
РФ решение об изъятии жилого помещения
принимается органом государственной
власти или органом местного
самоуправления, принявшими решение об
изъятии соответствующего земельного
участка для государственных или
муниципальных нужд, в порядке,
предусмотренном федеральным
законодательством. В свою очередь, решение
об изъятии земельного участка для
указанных нужд должно приниматься
федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной власти
субъектов РФ (п. 2 ст. 279 ГК РФ). Органы
местного самоуправления в этом перечне не
названы, что, по нашему мнению, является
законодательным пробелом, требующим
скорейшего устранения, поскольку исходя из
положений п. 1 ст. 11 ЗК РФ изъятие, в том числе
путем выкупа, земельных участков для
муниципальных нужд относится также к
полномочиям органов местного
самоуправления в области земельных
отношений.
Вследствие отсутствия в п. 2
ст. 279 ГК РФ органов местного самоуправления
может быть поставлена под сомнение сама
возможность изъятия земельных участков для
муниципальных нужд и, одновременно, как
верно отмечается в литературе,
представляется спорной разумность
положения о том, что, если участок изымается
для муниципальных нужд и выкуп
осуществляется муниципальным
образованием, то решение о выкупе должен
принимать субъект Федерации <*>. А если
ставится под сомнение возможность изъятия
земельных участков для муниципальных нужд,
то, соответственно, может быть поставлена
под сомнение и возможность принятия
органом местного самоуправления решения об
изъятии жилого помещения.
--------------------------------
<*> См.: Орлов С.В.,
Кислякова М.А. Указ. соч. С.
44.
Уполномоченный орган сначала должен
принять решение об изъятии земельного
участка, а потом уже - об изъятии жилого
помещения. Несмотря на то, что эти решения
по смыслу закона - два разных акта, думается,
что, исходя из принципа единства судьбы
земельных участков и прочно связанных с
ними объектов, согласно которому все прочно
связанные с земельными участками объекты
следуют судьбе земельных участков, данные
решения должны приниматься по возможности
одновременно либо с небольшим разрывом во
времени после завершения документального
оформления процедуры изъятия земельного
участка.
Как и решение об изъятии
земельного участка, решение об изъятии
жилого помещения подлежит государственной
регистрации в органе, осуществляющем
государственную регистрацию прав на
недвижимое имущество и сделок с ним (п. 4 ст.
279 ГК РФ, ч. 3 ст. 32 ЖК РФ). О принятых решениях
и о произведенной государственной
регистрации с указанием ее даты
собственник (землеобладатель <*>)
земельного участка и жилого помещения
соответственно должен быть уведомлен в
письменной форме органом, принявшим
решение об изъятии этого имущества, не
позднее чем за один год до предстоящего
изъятия данного участка (жилого помещения)
(ч. 4 ст. 32 ЖК РФ). При этом закон не требует
предварительного согласования с лицом, у
которого будет изыматься имущество, опять
же самой возможности изъятия земельного
участка (жилого помещения), а значит,
решение об изъятии может быть принято, а
государственная регистрация осуществлена
вопреки желанию обладателя прав на
земельный участок и жилое помещение,
располагающееся на нем, без учета его
интересов в плане дальнейшего
использования названного имущества.
Субъект лишь уведомляется о произведенных
действиях, проще говоря, ставится перед
фактом.
--------------------------------
<*> С
учетом ранее высказанных суждений в
отношении обладателей прав на землю в
дальнейшем по тексту будет использоваться
более емкий термин "землеобладатель", под
которым подразумеваются как собственники
земельных участков, так и
землепользователи, землевладельцы и
арендаторы земельных участков.
Важным
также является вопрос о начальном и
конечном периоде исчисления указанного
годичного срока. Полагаем, что он должен
исчисляться не со дня принятия решения или
осуществления государственной
регистрации, а со дня получения лицом
уведомления, то есть извещения о
намерениях, поскольку именно с этого
момента лицо узнает о планируемых органом
государственной власти (органом местного
самоуправления) мероприятиях и может
надлежащим образом реализовывать и
защищать свои права. Прямым подтверждением
нашего суждения можно считать указание
закона на то, что как выкуп земельного
участка, так и выкуп жилого помещения до
истечения года со дня получения
уведомления допускаются только с согласия
собственника земельного участка,
землевладельца, землепользователя,
арендатора земельного участка,
собственника жилого помещения (п. 3 ст. 279 ГК
РФ, п. 2 ст. 63 ЗК РФ, ч. 4 ст. 32 ЖК РФ).
В этом
плане представляются нарушающими
конституционные права положения ч. 5 ст. 32 ЖК
РФ и ст. 280 ГК РФ, устанавливающие, что
обладатель прав на земельный участок
(собственник жилого помещения) с момента
государственной регистрации решения об
изъятии несет риск отнесения на него при
определении выкупной цены затрат и убытков,
связанных с произведенными с этого периода
вложениями (новым строительством,
расширением, реконструкцией, ремонтом),
значительно увеличивающими стоимость
изымаемого, в том случае, когда момент
государственной регистрации решения об
изъятии и момент извещения обладателя прав
существенно разорваны во времени, в течение
которого лицом произведены какие-то
улучшения в имуществе. Иначе говоря, все
улучшения, производимые собственником
жилого помещения на принадлежащем ему
земельном участке в этот период (то есть с
момента государственной регистрации и до
момента уведомления), не подлежат
компенсации. Но как лицо может нести риск
затрат и убытков, если оно еще не знает о
принятом в отношении его имущества
решении?
По крайней мере, это
несправедливо, ведь лицо, правомерно
произведя определенные вложения в свое
имущество, безвозвратно их теряет, без
всякой эквивалентной компенсации, ввиду
того, что процесс уведомления органами
власти заинтересованного лица о принятых
актах оправданно либо неоправданно
затянулся, естественно, при отсутствии вины
в этом самого лица. Причем причины
неуведомления в максимально короткий срок
могут быть различными, но очевидно одно -
они не имеют в данной ситуации никакого
юридического значения. Поэтому положение
собственника жилого помещения в
рассматриваемом случае существенно
ухудшится, он понесет необоснованные
убытки, которые, согласно приведенным
нормам закона, не будут подлежать
компенсации, а подобное противоречит
основным началам гражданского
законодательства и конституционному
принципу предварительного и равноценного
возмещения стоимости имущества.
Более
удачно, на наш взгляд, сформулирован п. 3 ст.
63 ЗК РФ, в соответствии с которым расходы,
понесенные собственниками земельных
участков, землепользователями,
землевладельцами, арендаторами земельных
участков на осуществление застройки
земельных участков зданиями капитального
типа и проведение других мероприятий,
существенно повышающих стоимость земли,
после уведомления о предстоящем изъятии, в
том числе путем выкупа, земельных участков,
возмещению не подлежат. Другими словами,
средства, затраченные землеобладателем на
повышение качественных характеристик
принадлежащего ему земельного участка до
момента его уведомления о предстоящем
изъятии земельного участка, должны быть ему
возмещены в полном объеме. При этом верно
отмечается в литературе, что нормы ЗК РФ при
определении выкупной цены распространяют
риск отнесения на лиц, использующих
земельные участки, затрат, не только
связанных со строительством и
реконструкцией зданий и сооружений, но и
затрат на проведение иных мероприятий
(например, мелиоративных), существенно
повышающих стоимость земельного участка
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Крассов О.И. Комментарий к Земельному
кодексу Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002.
С. 433.
Отсюда, как видится, соответствующие
положения ч. 5 ст. 32 ЖК РФ и ст. 280 ГК РФ должны
быть сформулированы с учетом высказанных
суждений.
Весьма неопределенным
видится и окончание годичного срока. По
нашему мнению, в решении об изъятии в
обязательном порядке должна быть указана
дата (число (по возможности), месяц, год)
изъятия земельного участка, дата (число (по
возможности), месяц, год) выселения из
занимаемого жилого помещения и вселения в
предоставленное органом власти другое
жилое помещение, либо дата может быть
определена моментом приобретения лицом в
собственность иного жилого помещения по
своему выбору.
Думается, можно
рассматривать и иные варианты, но
несомненно одно: в ч. 4 ст. 32 ЖК РФ следует
четко прописать, с какой даты необходимо
исчислять годичный срок: с момента
государственной регистрации решения об
изъятии жилого помещения либо с момента
письменного уведомления об этом, а также
максимально скорректировать окончание
данного срока.
С точки зрения И.
Малюткиной-Алексеевой <*>, следует
обратить внимание на то, что в
законодательстве назван лишь минимальный
срок для уведомления об изъятии земельного
участка (один год), а максимальный срок не
определен. Однако недвижимость подвержена
со временем износу, для поддержания жилого
дома в надлежащем состоянии требуется
косметический, а иногда и капитальный
ремонт отдельных конструкций,
санитарно-технического, газового, иного
оборудования. Кроме того, вследствие
инфляции стоимость недвижимости
возрастает. Поэтому в случаях, когда
выполнение решения об изъятии затягивается
принявшим
