Обеспечение жилищных и земельных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд
ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ ПРИ ИЗЪЯТИИ ЗЕМЕЛЬНОГО
УЧАСТКА
ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Е.А. КОНЮХ
Конюх
Евгений Александрович - старший
преподаватель кафедры гражданско-правовых
дисциплин Омской академии МВД России,
кандидат юридических наук.
В связи с
принятием и введением в действие Жилищного
кодекса РФ актуальным в современный период
представляется вопрос о законодательных
гарантиях обеспечения жилищных и земельных
прав собственника жилого помещения в
случае необходимости изъятия земельного
участка, на котором оно находится, для
государственных или муниципальных нужд.
В ранее действовавшем ЖК РСФСР названные
отношения регулировались нормами ст. 137 - 139,
в соответствии с которыми в случае сноса
находящихся в собственности граждан жилых
домов в связи с изъятием земельных участков
для государственных или общественных нужд
указанным гражданам, членам их семей, а
также другим гражданам, постоянно
проживающим в этих домах, предоставлялись
по установленным нормам квартиры в домах
государственного или общественного
жилищного фонда. Кроме того, собственникам
жилых домов по их выбору либо выплачивалась
стоимость сносимых домов, строений и
устройств, либо предоставлялось право
использовать материалы от разборки этих
домов, строений и устройств по своему
усмотрению. По желанию граждан
принадлежащие им жилые дома могли быть
перенесены и восстановлены на новом месте
либо сооружены на новом месте новые жилые
дома, строения, устройства, которые
передавались этим гражданам в
собственность. Но в последнем случае
возмещение стоимости сносимых жилых домов,
строений и устройств не производилось.
В настоящее время в новом жилищном
законодательстве подобные ситуации
регулируются нормами ст. 1, 3, 32 ЖК РФ. Одним
из основных принципов, на котором строится
жилищное законодательство, является
принцип неприкосновенности жилища и
недопустимости его произвольного лишения
(ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 3 ЖК РФ). Согласно ч. 2 ст. 1 ЖК
РФ граждане по своему усмотрению и в своих
интересах осуществляют принадлежащие им
жилищные права, в том числе распоряжаются
ими. Никто не может быть выселен из жилища
или ограничен в праве пользования жилищем
иначе как по основаниям и в порядке,
предусмотренных ЖК РФ и другими
федеральными законами (ч. 4 ст. 3 ЖК РФ).
Рассматривая принцип неприкосновенности
жилища и недопустимости его произвольного
лишения, необходимо отметить, что, помимо ЖК
РФ, условия и порядок изъятия имущества для
государственных нужд в первую очередь
определяются Конституцией РФ, а также
Гражданским кодексом РФ и Земельным
кодексом РФ.
В соответствии с ч. 3 ст. 35
Конституции РФ никто не может быть лишен
своего имущества иначе как по решению суда.
Принудительное отчуждение имущества для
государственных нужд может быть
произведено только при условии
предварительного и равноценного
возмещения. Как видим, в Конституции РФ речь
идет о допущении правомерного
принудительного отчуждения любого
имущества в установленных законом
исключительных случаях при соблюдении
соответствующей процедуры. Однако основная
идея неизменна - собственность
неприкосновенна. Неприкосновенность
собственности, как одно из основных начал
гражданского законодательства, является
тем инструментом, который правовыми
средствами закрепляет и оформляет
исключительность права собственности,
обеспечивая собственникам как абсолютному
большинству участников имущественного
оборота реальную возможность
использования своего имущества в этом
обороте, удовлетворения с его помощью своих
материальных и духовных потребностей
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Куликова И.П. Неприкосновенность
собственности как важнейшая гарантия
стабильности имущественного оборота //
Юрист. 2003. N 11. С. 29.
В соответствии с подп. 3
п. 2 ст. 235 ГК РФ принудительное изъятие у
собственника имущества не допускается,
кроме случаев, когда по основаниям,
предусмотренным законом, производится
отчуждение недвижимого имущества в связи с
изъятием участка, на котором оно находится
(ст. 239 ГК РФ). Пунктом 1 ст. 239 ГК РФ
предусматривается, что в случаях, когда
изъятие земельного участка для
государственных или муниципальных нужд
невозможно без прекращения права
собственности на здания, сооружения или
другое недвижимое имущество <*>,
находящиеся на данном участке, это
имущество может быть изъято у собственника
путем выкупа государством. Причем
требование об изъятии недвижимого
имущества не подлежит удовлетворению, если
государственный орган или орган местного
самоуправления, обратившийся с этим
требованием в суд, не докажет, что
использование земельного участка в целях,
для которых он изымается, невозможно без
прекращения права собственности на данное
недвижимое имущество.
--------------------------------
<*> В соответствии с
ч. 2 ст. 15 ЖК РФ жилым помещением признается
изолированное помещение, которое является
недвижимым имуществом и пригодно для
постоянного проживания граждан (отвечает
установленным санитарным и техническим
правилам и нормам, иным требованиям
законодательства). К жилым помещениям
относятся: жилой дом, часть жилого дома,
квартира, часть квартиры, комната (ч. 1 ст. 16
ЖК РФ).
В свою очередь, положения о выкупе
земельного участка для государственных или
муниципальных нужд содержатся в гл. 17 ГК РФ,
гл. VII, IX ЗК РФ. Следует согласиться с мнением
С.В. Орлова и М.А. Кисляковой, полагающих,
что, несмотря на то что исчерпывающий
перечень случаев принудительного изъятия
имущества у собственника содержится в ст. 235
ГК РФ, выкуп земельного участка для
государственных или муниципальных нужд не
вошел в него. В данном случае речь идет лишь
о последствиях, то есть изъятии
недвижимости, находящейся на таком участке.
Это обстоятельство создает препятствия
правоприменителю в реализации принципа
единства судьбы земельных участков и
прочно связанных с ними объектов (где
земельный участок является главной вещью, а
иная недвижимость - принадлежностью),
закрепленного в подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ и
отчасти в ст. 130 ГК РФ <*>.
--------------------------------
<*> См.: Орлов С.В.,
Кислякова М.А. Правовое регулирование
порядка изъятия имущества для
государственных и муниципальных нужд в
Российской Федерации // Юридический мир. 2003.
N 7. С. 44 - 45.
В статье 32 ЖК РФ закрепляются
основания и порядок изъятия у собственника
его жилого помещения при изъятии
земельного участка для государственных или
муниципальных нужд, а также определяются
положенные в таких случаях ему гарантии
обеспечения его жилищных прав.
Таким
образом, новый ЖК РФ предусматривает, что: а)
жилое помещение может быть изъято на
основании закона при наличии
соответствующей необходимости; б)
изымаемое жилое помещение должно
принадлежать участнику жилищных отношений
на праве собственности (в отличие от ранее
действовавших положений закон не называет
исключительно граждан в качестве
собственников жилых помещений, а значит,
видимо, законодатель имеет в виду под
собственником жилого помещения всех
возможных участников жилищных отношений,
перечисленных в ч. 2 ст. 4 ЖК РФ); в) в
законодательстве предусматриваются
гарантии обеспечения жилищных прав
собственника изымаемого жилого
помещения.
Анализ норм ЖК РФ и других
нормативных актов позволяет
констатировать, что законодатель определил
несколько разные правила по отношению к
изъятию жилых помещений, признанных в
установленном порядке аварийными и
подлежащими сносу, в том числе
многоквартирного дома (ч. 10 ст. 32) <*>, а
также к жилым помещениям, не являющимся
таковыми (ч. 1 - 9 ст. 32). Что касается
последних, то их изъятие допускается лишь в
случае изъятия земельного участка, на
котором они располагаются, для
государственных или муниципальных нужд.
Другими словами, непосредственно факт
изъятия земельного участка для указанных
нужд является причиной наступления для
собственника жилого помещения последствий,
выражающихся в прекращении права
собственности на этот объект.
--------------------------------
<*> Следует
оговориться, что основания, условия и
порядок изъятия жилых помещений,
признанных в установленном порядке
аварийными и подлежащими сносу, не являются
предметом настоящего исследования. Отметим
лишь, что на федеральном уровне этот вопрос
регулировался слабо. Признание домов
аварийными решалось на уровне региона.
Нарушение прав граждан было массовым.
Иногда решение чиновников о признании дома
аварийным оплачивал инвестор,
заинтересованный в получении "лакомого"
земельного участка. Теперь же разработчики
ЖК РФ надеются, что появятся и начнут
действовать на рынке строительные
инвестиционные компании, с которыми
собственники будут договариваться
напрямую. См. подробнее: Что делать, если
крепкий дом назвали "аварийным" // РГ. 2005. 6
апр.
В связи с этим возникает ряд
вопросов, связанных с принудительным
отчуждением <*> земельного участка: а) что
понимается под государственными и
муниципальными нуждами, где определяется
их перечень; б) из состава какой категории
земель земельного фонда РФ возможно изъять
земельный участок; в) на каком праве может
принадлежать соответствующий земельный
участок собственнику жилого помещения; г)
имеется ли в законодательстве среди
оснований прекращения вещных и
обязательственных земельных прав указание
на государственные или муниципальные
нужды; д) какие гарантии предусматривает
действующее законодательство
землеобладателю - собственнику жилого
помещения в подобных ситуациях.
--------------------------------
<*> В ст. 55
Земельного кодекса РФ, определяющей
условия и порядок изъятия земельных
участков для государственных или
муниципальных нужд, в диспозиции п. 2
используется термин "отчуждение", а не
"изъятие", что позволяет рассуждать о
равнозначном понимании законодателем
смысла данных терминов в контексте не
только указанной статьи, но и применительно
к рассматриваемому вопросу в целом, а
следовательно, об обоснованности и
возможности их синонимичного
применения.
Отвечая на первый вопрос,
прежде всего, следует обратиться к
положениям ст. 49 ЗК РФ, определяющей
основания изъятия земельных участков в
публичных интересах. В п. 1 данной статьи
четко устанавливается, что изъятие, в том
числе путем выкупа, земельных участков для
государственных или муниципальных нужд
осуществляется в исключительных случаях,
связанных с:
- выполнением
международных обязательств Российской
Федерации;
- размещением объектов
государственного или муниципального
значения при отсутствии других вариантов
возможного их размещения (объектов
федеральных и региональных энергетических
систем; использования атомной энергии;
обороны и безопасности, федерального
транспорта, путей сообщения, информатики и
связи, а также объектов транспорта, путей
сообщения, информатики и связи
регионального значения; объектов,
обеспечивающих космическую деятельность,
статус и защиту Государственной границы РФ,
деятельность субъектов естественных
монополий; объектов электро-, газо-, тепло- и
водоснабжения муниципального значения;
автомобильных дорог общего пользования в
границах населенных пунктов и между
населенными пунктами, мостов и иных
транспортных инженерных сооружений
местного значения в границах населенных
пунктов и вне их границ);
- иными
обстоятельствами в установленных
федеральными законами случаях, а
применительно к изъятию, в том числе путем
выкупа, земельных участков, находящихся в
собственности субъектов РФ или
муниципальной собственности, в случаях,
установленных законами субъектов
Федерации. Например, объявление природных
комплексов и объектов памятниками природы,
а территорий, занятых ими, территориями
памятников природы, то есть используемыми
для общегосударственных нужд, допускается
с изъятием занимаемых ими земельных
участков у собственников, владельцев и
пользователей этих участков (ст. 26
Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ
"Об особо охраняемых природных территориях"
<*>, п. 10 ст. 95 ЗК РФ).
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1995. N 12.
Ст. 1024.
Анализ соответствующих норм
гражданского и жилищного законодательства
приводит к выводу о том, что легальный
перечень исключительных случаев
устанавливается только в земельном
законодательстве. Однако в целом этот
перечень является достаточно широким и не
исчерпывающим ввиду наличия так называемых
иных обстоятельств, которые предполагают
расширение указанного перечня при
появлении жизненных ситуаций,
обусловленных одинаковыми потребностями
множества участников общественных
отношений, придающих им исключительную
значимость. Поэтому, на наш взгляд, под
государственными (муниципальными) нуждами
следует понимать определенные законом
объективно возникшие общественно значимые
потребности, необходимость в
удовлетворении которых обусловлена
интересами широкого круга субъектов,
реализуемые в установленном законом
порядке публично-правовыми
образованиями.
Что касается
определения категории земли, из состава
которой возможно произвести изъятие
земельного участка, то, по нашему мнению,
изъятию подлежат земельные участки,
находящиеся только в составе земель
поселений, поскольку в соответствии с п. 1
ст. 83 ЗК РФ именно эта категория земель
используется и предназначена для застройки
и развития городских и сельских поселений.
В поселениях жилые помещения, как правило,
размещаются в специальных территориальных
зонах - жилых. Именно жилые зоны,
предназначенные для застройки жилыми
зданиями, объектами индивидуальной жилой
застройки, мало-, средне- и многоэтажной
смешанной жилой застройки (п. 1, 5 ст. 85 ЗК РФ,
ч. 2 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ),
среди других территориальных зон в
структуре земель поселений являются
приоритетными. Однако, если существует
публичная необходимость в изъятии
земельных участков в границах населенного
пункта, этот приоритет не имеет
определяющего значения, в силу чего закон
не содержит положений, запрещающих
совершать подобные действия ни в жилых, ни в
иных территориальных зонах земель
поселений. Наоборот, в законе четко
прописывается: в целях застройки в
соответствии с генеральными планами
городских и сельских поселений, правилами
землепользования и застройки земельные
участки в городских и сельских поселениях
могут быть изъяты, в том числе путем выкупа,
для государственных или муниципальных нужд
(п. 3 ст. 83 ЗК РФ).
Земли других категорий
земельного фонда РФ предназначены и должны
использоваться для достижения иных
специальных целей, хотя и на них в некоторых
случаях возможно размещение жилых
помещений. Однако в случаях, установленных
земельным законодательством, на названных
землях либо на их определенных участках
расположение жилых объектов категорически
запрещено. Так, например, на основании п. 3
ст. 90 ЗК РФ запрещается строительство жилых
и общественных зданий, складов на полосах
отвода автомобильных дорог.
Исходя из
изложенного, можно сделать вывод о том, что
по смыслу ч. 1 ст. 32 ЖК РФ для публичных нужд
может быть изъят в оформленных
