Государственный контроль, уголовная и административная ответственность за ненадлежащее качество продукции(я.е. парций)
положений законодательства о роли
Госстандарта России рассказано, в
частности, в материалах, опубликованных в
"Российской газете" за 16 июня 1999 года.
Полномочия органов государственной
санитарно - эпидемиологической службы РФ
определены главой VI (ст. 46 - 54) Федерального
закона РФ "О санитарно - эпидемиологическом
благополучии населения" и Положением о
государственной санитарно -
эпидемиологической службе РФ.
Статья 46
указанного Закона определяет основные
принципы организации и деятельности
системы этой службы. Права должностных лиц,
осуществляющих государственный санитарно -
эпидемиологический надзор, определены ст.
50, среди которых, в частности право:
проводить отбор проб и образцов продукции,
в том числе продовольственного сырья и
пищевых продуктов; составлять протоколы о
нарушении санитарного законодательства;
давать обязательные для исполнения
предписания, включая предписания об
устранении выявленных нарушений, о
прекращении реализации не соответствующей
санитарным правилам или не имеющей
санитарно - эпидемиологического заключения
продукции.
Главные государственные
санитарные врачи и их заместители, согласно
ст. 51, наряду с правами, предусмотренными ст.
50, имеют право: рассматривать материалы и
дела о нарушениях санитарного
законодательства; предъявлять в этих
случаях иски в суд и арбитражный суд; давать
санитарно - эпидемиологические заключения;
давать обязательные для исполнения
предписания о вызове в органы и учреждения
службы граждан, индивидуальных
предпринимателей, должностных лиц для
рассмотрения материалов и дел о нарушениях
санитарного законодательства; о проведении
соответствующих экспертиз, испытаний и
оценок, предусмотренных законом; выносить
мотивированные постановления об
устранении нарушения или о запрещении, в
частности: выполнения работ и оказания
услуг; производства, хранения,
транспортировки и реализации
продовольственного сырья, пищевых добавок,
пищевых продуктов, питьевой воды и
контактирующих с ними материалов и изделий;
ввоза на территорию РФ продукции, не
имеющей санитарно - эпидемиологического
заключения о ее соответствии санитарным
правилам, или не зарегистрированных в
установленном порядке потенциально
опасных веществ, продукции и товаров;
принимать постановления о наложении
административных взысканий в виде
предупреждений или штрафов.
Главный
государственный санитарный врач РФ, кроме
указанного, имеет также право: выдавать
санитарно - эпидемиологические заключения
о соответствии утверждаемых федеральными
органами исполнительной власти проектов
нормативных актов (в частности,
государственных стандартов, ветеринарных и
фитосанитарных правил) санитарным
правилам; утверждать санитарные правила,
нормативные документы, регламентирующие
деятельность органов и учреждений
службы.
Статьи 52 и 53 определяют
обязанности и ответственность должностных
лиц, осуществляющих государственный
санитарно - эпидемиологический надзор.
Согласно ст. 54, действия (бездействие)
указанных лиц могут быть обжалованы в
вышестоящий орган государственного
санитарно - эпидемиологического надзора,
главному государственному санитарному
врачу или в суд. Жалоба рассматривается в
порядке, установленном законодательством
РФ. Подача жалобы не приостанавливает
обжалуемых действий, если они не
приостановлены решением суда.
Определение полномочий Государственной
хлебной инспекции при Правительстве РФ
представляет определенную сложность.
Упомянутый Федеральный закон о зерне N 183-ФЗ,
принятый 5 декабря 1998 года, предусматривает
функционирование специально
уполномоченного государственного органа в
области государственного контроля за
качеством зерна и утверждение
Правительством РФ положения об этом
органе.
Во исполнение этого Закона
Постановлением Правительства РФ от 23 марта
1999 года N 328 таким органом определена
Государственная хлебная инспекция при
Правительстве РФ. Этим же Постановлением
Госхлебинспекции совместно с
Минсельхозпродом РФ дано поручение в
3-месячный срок представить предложения о
приведении нормативных правовых актов
Правительства РФ в соответствие с
упомянутым Законом. В число этих актов,
очевидно, должно входить и Положение о
Государственной хлебной инспекции при
Правительстве РФ, утвержденное
Постановлением Правительства РФ от 24 июля
1997 года N 934 (т.е. до принятия Закона N 183-ФЗ).
Однако до настоящего времени изменения в
указанное положение официально не
опубликованы. Таким образом, полномочия
Госхлебинспекции могут быть определены
лишь в общем плане, исходя из положений
Закона N 183-ФЗ.
Прежде всего возникает
вопрос о предмете контроля. Закон N 183-ФЗ
определяет его однозначно -
государственный контроль за качеством
зерна и продуктов его переработки, а Закон о
качестве и безопасности пищевых продуктов -
государственный надзор и контроль в
области обеспечения качества и
безопасности пищевых продуктов. При этом
оба Закона, хотя и в разных формулировках,
но по существу одинаково, определяют
качество как совокупность потребительских
свойств продукции. Вместе с тем, ссылка в
Законе о зерне на обеспечение соответствия
его качества требованиям нормативных
документов, в том числе государственных
стандартов и других общеобязательных
актов, позволяют предположить, что может
быть законодатель в понятие качества
включает и общеобязательные требования по
безопасности продукции? В пользу такого
вывода говорит и отнесение к
подведомственности Госхлебинспекции
рассмотрения соответствующих дел об
административных правонарушениях,
предусмотренных ст. 170 КоАП РСФСР
(Федеральный закон от 7 марта 1999 года N 47-ФЗ).
Указанная статья устанавливает
ответственность за нарушение обязательных
требований государственных стандартов и
правил обязательной сертификации. Но это
лишь предположение, требующее официального
разъяснения.
Что касается конкретных
полномочий Госхлебинспекции, то они должны
определяться на основе Закона N 183-ФЗ как
закона специализированного, и
утвержденного в соответствии с ним
Положения о Госхлебинспекции.
Полномочия Госторгинспекции РФ определены
Положением о ней, утвержденным
Постановлением Совета Министров -
Правительства РФ от 27 мая 1993 года N 501 (в
редакции Постановления Правительства РФ от
14 июля 1997 года N 866), с изменениями,
внесенными Постановлением Правительства
РФ от 2 октября 1999 года N 1104.
Положение
еще больше усугубляет неясности с вопросом
о предмете государственного контроля.
Положение определяет одной из основных
задач Госторгинспекции государственный
контроль за качеством и безопасностью
товаров народного потребления. Но в п. 3
Положения при перечислении органов
государственного управления, с которыми
Госторгинспекция взаимодействует,
упомянуты Госстандарт России, Минздрав
России, МАП России и другие органы,
осуществляющие в пределах своей
компетенции контроль за соответствием
качества товаров (услуг) требованиям
стандартов, условиям договоров,
соблюдением законодательства РФ о защите
прав потребителей. Если с некоторой
натяжкой можно предположить, что в этой
формулировке под соответствием качества
товаров стандартам подразумевается
соответствие обязательным требованиям
государственных стандартов и других
обязательных документов по безопасности,
которые контролируются органами
Госстандарта, Минздрава и другими, то какой
орган государства контролирует
соответствие товаров условиям договоров,
определить затруднительно, поскольку в
нормативных актах об упомянутых органах
такие полномочия не упоминаются.
Согласно п. 5 Положения территориальные
управления Госторгинспекции проводят
проверки соблюдения качества товаров у
продавца и изготовителя. Что под этим
следует понимать неясно, поскольку этим же
пунктом установлено, что приостанавливать
реализацию товаров (услуг) эти органы имеют
право только в том случае, если товары не
соответствуют по качеству обязательным
требованиям стандартов или являются
опасными (вредными) для жизни, здоровья и
имущества граждан.
При определении
полномочий Госторгинспекции установлено
право осуществлять контроль за
соответствием реализуемых продавцом или
изготовителем товаров требованиям
конкретного стандарта или другого
нормативного документа (подпункт "в" п. 7).
Постановлением Правительства РФ от 2
октября 1999 года N 1104 редакция указанного
подпункта была изменена: вместо права
осуществлять контроль за соответствием
товаров требованиям нормативных
документов (под которыми скорее всего
имелись ввиду общеобязательные
требования), установлено право
осуществлять контроль за качеством товаров
(услуг), соблюдением правил продажи и
оказания услуг, а также проверку наличия у
продавца документов, подтверждающих
соответствие реализуемых товаров
(оказываемых услуг) установленным
требованиям. Из анализа упомянутого
Постановления Правительства можно
заключить, что под этими документами
понимаются сертификат соответствия и
декларация о соответствии. Как известно,
указанные документы подтверждают
соответствие товаров обязательным
требованиям по безопасности. Что же в таком
случае следует понимать под контролем за
качеством товаров (услуг)?
Согласно ст. 40
Закона РФ о защите прав потребителей
федеральный антимонопольный орган имеет
право (и обязан) направлять изготовителям
(исполнителям, продавцам) - организациям и
индивидуальным предпринимателям -
обязательные для исполнения предписания: о
прекращении продажи товаров с истекшими
сроками годности или товаров, на которые
должны быть установлены сроки годности или
сроки службы, но не установлены; о
приостановлении продажи товаров (оказании
услуг) при отсутствии достоверной и
достаточной информации о них (такие товары
рассматриваются как небезопасные).
Порядок выдачи предписаний
устанавливается самим федеральным
антимонопольным органом.
Согласно ст. 42
указанного Закона федеральный орган по
стандартизации и метрологии, федеральный
орган санитарно - эпидемиологического
надзора, федеральный орган по охране
окружающей среды и другие федеральные
органы исполнительной власти (их
территориальные органы), осуществляющие
контроль за качеством и безопасностью
товаров (работ, услуг), в пределах своей
компетенции могут (обязаны) направлять
следующие обязательные предписания
организациям и индивидуальным
предпринимателям:
- об устранении
нарушений требований к безопасности
товаров (работ, услуг);
- о прекращении
выпуска и продажи таких товаров;
- о
прекращении продажи товаров с истекшими
сроками годности и товаров, на которые
должны быть установлены сроки годности или
сроки службы, но не установлены;
- о
приостановлении продажи товаров при
отсутствии достоверной и достаточной
информации о товарах, об отзыве их от
потребителей.
В статье изложены общие
полномочия целой группы федеральных
органов исполнительной власти, как
названных, так и не названных в Законе. Эти
органы объединяет единая цель: обеспечить
безопасность товаров (работ, услуг).
Единство цели предопределяет и единство
основных полномочий в рассматриваемой
области: установление обязательных
требований к безопасности товаров (работ,
услуг) и осуществление государственного
контроля за их соблюдением. Общим является
и приведенный в статье перечень
предписаний, направляемых соответствующим
лицам.
Однако конкретный характер
требований, устанавливаемых каждым из этих
органов, юридическая форма требований, а
также объем контрольных полномочий и
методы их реализации остаются компетенцией
соответствующих органов, определяемой
законами и положениями о каждом органе,
утверждаемыми Правительством РФ.
Законом РФ "О стандартизации" от 10 июня 1993
года (ст. 13) предусмотрена выдача следующих
предписаний:
- об устранении выявленных
нарушений обязательных требований
государственных стандартов;
- о запрете
или приостановке реализации (поставки,
продажи), использовании (эксплуатации)
продукции (работ, услуг), не соответствующих
обязательным требованиям государственных
стандартов.
Следует отметить, что при
совпадении указанных полномочий с
полномочиями, предусмотренными ст. 42 Закона
РФ "О защите прав потребителей", области их
действия существенно различаются: ст. 42
применяется только при нарушении
требований к безопасности товаров (услуг),
тогда как ст. 13 - при нарушении любых
установленных обязательных требований как
к товарам (услугам), так и к продукции
производственного назначения.
Анализ
развития законодательства, регулирующего
организацию системы федеральных органов
исполнительной власти, осуществляющих
государственный контроль за качеством
выпускаемой и ввозимой продукции, а также
их полномочия с учетом действующей системы
нормирования качества продукции и задач,
стоящих перед экономикой страны, позволяют
сделать следующие выводы.
1. Поскольку
на современном этапе государство нормирует
лишь требования по безопасности продукции
и некоторые другие обязательные
требования, постольку предметом
государственного контроля должны являться
именно эти требования.
2. Указанные
обязательные требования, хотя и
устанавливаются различными органами, но в
конечном счете концентрируются в
государственных стандартах, утверждаемых
Госстандартом России.
3. Исходя из
изложенного и принимая во внимание задачу
устранения множественности и дублирования
в работе контролирующих органов,
целесообразно создание единого
межведомственного органа по контролю за
качеством продукции.
Такой орган может
быть создан на базе Госстандарта России,
который является ведущим в областях
государственного нормирования качества
продукции, обязательной сертификации,
государственного контроля качества. Это
обеспечит методическое единство,
согласование методов и средств контроля,
повысит ответственность и независимость
контроля от ведомственного влияния. Все
соответствующие контрольные органы,
включая органы Госторгинспекции, должны
быть переданы в Госстандарт. На их базе
должны быть созданы специализированные
контролирующие подразделения,
укомплектованные соответствующими
специалистами.
4. Полномочия
государственных контролирующих органов
должны быть пересмотрены и приведены в
соответствие с организацией системы
органов контроля, стоящими перед ними
задачами и системой нормирования
требований к качеству продукции (работ,
услуг).
II. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ НОРМИРОВАНИЯ
КАЧЕСТВА ПРОДУКЦИИ
1. Нормативные
документы, устанавливающие требования
к качеству продукции
В научной
литературе можно встретить различные
определения понятия "качество", отражающие
различные стороны материального мира, в том
числе продукции (товаров): философское,
экономическое, юридическое и др. С точки
зрения "ответственности за качество"
значение имеет правовое содержание этого
понятия, которое, как будет показано, не
является неизменным и отражает характер
экономики государства на данном этапе. Но
даже в недавно принятых законах РФ нет
единого понимания качества продукции. Так
Закон "О качестве и безопасности пищевых
продуктов" определяет качество пищевых
продуктов как совокупность характеристик
пищевых продуктов,
