Государственный контроль, уголовная и административная ответственность за ненадлежащее качество продукции(я.е. парций)

актов, специально посвященных государственному контролю за качеством потребительских товаров.
В июне 1998 года был принят Федеральный закон "О Лекарственных средствах" (далее - Закон о лекарствах), а в январе 1999 года новая редакция Федерального закона РФ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (далее - Закон об алкоголе), содержащие обширные специальные главы о государственном контроле за качеством соответствующих товаров.
С 10 января 2000 года вступил в силу Федеральный закон N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов", содержащий специальную статью о государственном контроле.
Анализ упомянутых Законов позволяет говорить об определенной тенденции в регулировании рассматриваемого вопроса.
Для создания высокоэффективной системы государственного контроля необходимы единство принципов правового регулирования, включая увязку вновь разрабатываемых актов с положениями Конституции РФ, действующими федеральными законами, единство применяемых понятий, согласованность порядка нормирования требований к качеству и безопасности товаров с объектами и методами контроля.
В преамбуле Закона о зерне записано, что он определяет правовые основы осуществления государственного контроля за качеством зерна и продуктов его переработки (далее - зерно). Такое определение содержания Закона вызывает вопрос. Если будут приниматься аналогичные законы в отношении мясных, молочных и других групп продуктов, то в них будут свои правовые основы?
Очевидно, такой подход является неправильным. В других законах аналогичная формулировка отсутствует. Правовые основы государственного контроля за качеством товаров должны быть едиными, регулироваться одним или несколькими общими законами, а в законах, касающихся отдельных групп товаров, может отражаться специфика, определяемая особенностями самого товара. При ином подходе неизбежны дублирование либо разнобой в решении одних и тех же вопросов. Более того, такие общие законы, регулирующие отдельные направления контроля, уже существуют. Это Законы о стандартизации; о сертификации продукции и услуг; о защите прав потребителей, которые являются основополагающими в соответствующих областях.
В этой связи следует также обратить внимание на ст. 3 Закона о зерне, определяющую порядок правового регулирования в области государственного контроля за качеством и рациональным использованием зерна. Этой статьей предусматривается право субъектов РФ принимать законы и иные нормативные правовые акты в рассматриваемой области в соответствии с законами и иными правовыми актами РФ. Такая норма принята, несмотря на то, что упомянутые основополагающие законы таких полномочий субъектов РФ не предусматривают.
Согласно Закону о зерне, одним из основных направлений государственного контроля является установление показателей качества зерна и методов оценки его качества, носящих обязательный характер (ст. 5). Предоставление субъектам РФ каких-либо прав в указанной части означает возможность установления "рязанского", "нижегородского" и т.д. качества и аналогичных методов оценки. Это относится и к другим направлениям контроля - аккредитации, сертификации. Последствия такого решения не просто опасны, они губительны для экономической целостности России. Критикуемая норма противоречит ст. 4 Закона о зерне, которая определяет, что контроль осуществляется федеральным государственным органом. Наконец, следует указать, что, согласно п. "р" ст. 71 Конституции РФ, "стандарты, эталоны, метрическая система..." относятся к исключительному ведению РФ. В эти три понятия практически входят все направления государственного контроля, предусмотренные ст. 5 Закона, включая защиту прав потребителей, аккредитацию лабораторий, сертификацию, систему контролирующих органов.
Закон о лекарствах также предусматривает возможность субъектов Федерации принимать законы и иные нормативные правовые акты в этой области. Однако полномочия субъектов Федерации конкретно не определены, что при наличии специальной статьи о полномочиях федерального органа контроля делают указанные права субъектов декларативными.
Наиболее правильная схема решения вопроса о правах субъектов Федерации использована в Законе об алкоголе. Этот Закон предусматривает в отдельных статьях предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, вне пределов которых субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование.
Согласно ст. 76 Конституции РФ, по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
С 31 июля 1999 года вступил в силу Федеральный закон от 24 июня 1999 года N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Этот Закон является достаточной правовой базой для единообразного решения вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Он дает определения основных понятий в этой области, таких как предмет ведения РФ, предмет совместного ведения РФ и ее субъектов, предмет ведения субъекта РФ, компетенция органа государственной власти, полномочия органа государственной власти и др. Отличительной чертой всех определений является четкое указание на верховенство Конституции РФ при решении всех упомянутых вопросов. Закон определяет также формы реализации полномочий по предметам ведения РФ и порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также порядок заключения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами.
Ст. 5 Закона о зерне определяет основные направления государственного контроля за качеством зерна, т.е. по существу, способы осуществления контроля. Такими основными способами названы: установление показателей качества зерна и методов его оценки; аккредитация лабораторий (т.е. определение их способности оценивать качество надлежащим образом); сертификация. В результате реализации всех направлений контроля должна быть достигнута основная цель и основное направление контроля - обеспечение населения доброкачественным зерном.
В соответствии с буквальным смыслом статей 4 и 5 Закона о зерне все основные направления государственного контроля реализуются одним единственным специально уполномоченным органом. Постановлением Правительства РФ от 23 марта 1999 года N 328 таким органом определена Госхлебинспекция при Правительстве РФ. В принципе это было бы хорошо. Но сейчас этим занимаются многие органы: Госстандарт, Госторгинспекция и др. Но в таком случае возникает вопрос - почему в Законы РФ "О стандартизации", "О сертификации продукции и услуг" и другие не внесены изменения, например, о лишении Госстандарта России права утверждать государственные стандарты на зерно и контролировать их соблюдение, аккредитовать лаборатории в этой области. Понять это сложно. Применять Закон еще сложнее.
В Законе о лекарствах принцип единственности органа, уполномоченного осуществлять государственный контроль, также предусмотрен текстом Закона. Учитывая специфику предмета контроля, такое решение следует считать вполне обоснованным.
Закон об алкоголе также исходит из того, что государственный контроль осуществляется специально уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, но также органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в пределах их компетенции.
К этому Закону также относится замечание о существовании многих контролирующих органов, высказанное применительно к Закону о зерне.
Такое положение сложилось в результате того, что законодательство исходит и исходило из принципа, что государственный контроль осуществляет тот орган исполнительной власти, который устанавливает государственно обязательные нормы и требования к качеству и безопасности товаров (и к другим объектам), подлежащие контролю.
Это вполне объяснимо: санитарные, ветеринарные, противопожарные, общие нормы безопасности и т.д. весьма специфичны, требуют участия совершенно разных специалистов и методов контроля.
В результате такого подхода подавляющее большинство органов государственного контроля структурно входят в систему соответствующих министерств и ведомств. Но положения о них утверждаются Правительством РФ.
Появление категории специально уполномоченных органов в области государственного контроля качества продукции связано с Законом РФ "О стандартизации". Ст. 12 этого Закона предусмотрено, что органами, осуществляющими государственный контроль за соблюдением обязательных требований государственных стандартов являются Госстандарт России, иные специально уполномоченные государственные органы управления в пределах их компетенции.
С моей точки зрения это означает: есть основной орган государственного контроля, утверждающий государственные стандарты и обладающий всем набором необходимых условий и полномочий, а если возникает необходимость в специфическом виде (методе) контроля - необходимыми полномочиями наделяется существующий или специально создаваемый орган. Так решен вопрос с санитарным, противопожарным и др. видами контроля. Естественно, объем полномочий этих органов в данной области должен быть ограничен их основной функцией. Однако практика пошла по другом пути.
Так в Положении о Росгосхлебинспекции, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 24 июля 1997 года N 934, в числе основных задач предусмотрены в частности: государственный контроль за качеством и безопасностью зерна; контроль (не государственный) качества продукции, вырабатываемой из зерна, находящегося в государственных фондах и резерве; обязательный государственный контроль качества зерна при его отгрузке особым категориям потребителей; контроль (не государственный) за соблюдением организациями стандартов и технических условий, методов оценки качества зерна; обследование зерна нового урожая с целью установления его качества.
Не говоря о том, что в этих многочисленных "контролях" непросто разобраться, следует обратить внимание на то, что функции инспекции практически полностью дублируют функции Госстандарта и других органов. По существу из компетенции Госстандарта и других органов изъят контроль за большой и важной группой товаров. Закон о зерне еще больше осложнил ситуацию, не упомянув даже о существовании Госстандарта, Госсанэпиднадзора и других органов.
В некоторых нормативных правовых актах РФ, посвященных государственному контролю за оборотом алкогольной продукции, указанные органы также не упоминаются. При этом в актах дается ссылка на Закон РФ "О защите прав потребителей", где, как известно, эти органы фигурируют в качестве основных, ведущих в области государственного контроля за безопасностью и качеством товаров, а на Госстандарт России возложена обязанность координировать деятельность всех иных федеральных органов исполнительной власти в этой области.
Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 1998 года N 1594 "О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды" установлено, что специально уполномоченными государственными органами в данной области являются Госкомитет РФ по охране окружающей среды и его территориальные органы.
Постановлением установлено также, что указанные органы в пределах своей компетенции координируют деятельность других специально уполномоченных государственных органов в данной области, осуществляющих эти функции в соответствующих сферах управления. Таких федеральных органов названо восемь, не считая их территориальных органов, причем перечень не является исчерпывающим.
В примененной схеме вызывает вопросы статус координирующего органа, поскольку он является таким же как и все остальные специально уполномоченным. Представляется, что его надо вывести из этой компании, назвав органом, осуществляющим управление, в том числе государственный контроль в данной области, а за остальными оставить наименования специально уполномоченных в соответствующей сфере управления (лесное хозяйство, рыболовство и т.д.).
Постановлением Правительства РФ от 5 февраля 1999 года N 130 обеспечить проведение проверок качества ввозимого продовольствия (в соответствии с соглашениями с Правительством США и Европейским Союзом), поручено Минсельхозпроду РФ, Минздраву РФ, Росгосхлебинспекции и Государственному таможенному Комитету РФ. Проведение проверок должно осуществляться в установленном порядке. Действующий порядок ввоза предусматривает обязательную сертификацию товара. Тем не менее Госстандарт России даже не упомянут.
Последним по времени принятия Законом, затрагивающим вопросы государственного контроля за качеством продукции, является Федеральный закон РФ "О качестве и безопасности пищевых продуктов". Этот Закон, распространяющийся не только на пищевые продукты, но также на большую группу непищевых товаров и оборудования, традиционно предусматривает множество органов, контролирующих качество и безопасность указанной продукции. Это органы государственной санитарно - эпидемиологической службы РФ, государственной ветеринарной службы РФ, государственной хлебной инспекции РФ, органы Госторгинспекции РФ и, как принято, на последнем месте органы, осуществляющие государственный надзор в области стандартизации и сертификации (ст. 13). Полномочия указанных органов и порядок осуществления государственного надзора и контроля в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов устанавливаются Правительством РФ.
Законом предусмотрены еще и другие органы, также осуществляющие контроль (слово "государственный" отсутствует) за упомянутой продукцией в соответствии со своей компетенцией, устанавливаемой неизвестно кем. К этим органам отнесены федеральные органы исполнительной власти в области обороны, внутренних дел, безопасности, путей сообщения, пограничной службы. Не говоря об отличиях надзора и контроля, осуществляемых одновременно одними и теми же органами (некоторые органы осуществляют либо надзор, либо контроль), следует обратить внимание, что Правительство должно утвердить полномочия соответствующих органов и порядок контроля только за пищевой продукцией. По смыслу закона это предполагает в отношении другой продукции иные полномочия и иной порядок контроля, что вряд ли положительно отразится на общем состоянии государственного контроля.
К сказанному следует добавить, что Госстандарт России является практически единственным действительно межведомственным органом, обладающим необходимой технической базой, кадровым потенциалом и многолетним опытом работы в области нормирования и контроля качества продукции.
Поэтому любые акты в этой области должны четко определять ведущую роль этого Комитета.
О последствиях игнорирования

Проблемы соотношения налогового регулирования между российской федерацией и ее субъектами  »

Комментарии к законам »