Обязательность приказов для государственных служащих
П. ЛЕВИН
Государственное управление
обеспечивается федеральными органами
исполнительной власти и управления,
которые, основываясь на принципах
иерархичности и компетентности, принимают
огромное количество нормативных и
правоприменительных актов,
непосредственно реализующих нормы
законодательства.
В Законе об основах
государственной службы (ст. 6 п. 1 подпункт
"б") закреплен принцип обязательности
исполнения государственными служащими
решений, принятых вышестоящими органами и
руководителями в пределах полномочий и в
соответствии с законодательством.
Данный принцип может трактоваться двояко:
либо он основывается на правовой силе акта
руководителя, базирующегося на норме
закона; либо базируется на том, что
руководитель (орган) наделен государством
определенной властью по отношению к
подчиненному, властью, которая дает
начальнику "исключительное" право
трактовать норму закона, обязывая
подчиненного руководствоваться лишь этой
трактовкой.
Первый путь - путь правового
государства, где законы пишутся для
непосредственных исполнителей. Второй -
путь полицейского государства, где законы
пишутся в лучшем случае для начальников
этих исполнителей, а в дальнейшем, с
распространением "усмотрения"
руководителя, не несущего персональной
ответственности за принимаемые решения,
становятся "ширмой" для произвола
административных органов и руководителей,
плодят некомпетентность и
безответственность.
Российская
Федерация, к сожалению, незаметно для себя
встала как раз на второй путь.
Российское законодательство под
обязанностью исполнять приказы и
распоряжения вышестоящих руководителей
рассматривает обязанность государственных
служащих выполнять все устные или
письменные приказы (распоряжения)
начальников, отданные в пределах их
должностных полномочий, за исключением
заведомо незаконных. Все распоряжения
государственные служащие выполняют под
свою личную ответственность. В случае
сомнений в правомерности полученного для
выполнения приказа государственный
служащий обязан незамедлительно в
письменной форме сообщить об этом
начальнику. Если начальник подтверждает
приказ или распоряжение в письменной форме,
государственный служащий обязан
незамедлительно в письменной форме
сообщить об этом начальнику. Если начальник
подтверждает приказ или распоряжение в
письменной форме, государственный служащий
обязан его выполнить, за исключением
заведомо незаконного.
Такая правовая
конструкция представляется крайне
неудачной для российской специфики. В
стране низок уровень правовой грамотности
государственного аппарата, не вполне
устоялась структура административных
органов, отсутствуют действенные механизмы
контроля над повседневной деятельностью
государственных органов, нормотворческая
деятельность их характеризуется
лавинообразностью и хаотичностью (только
ГТК России в год издает по 600 - 900 приказов).
Федеральные законы не в полной мере
регулируют общественные отношения, а в ряде
случаев даже противоречат Конституции и
международным договорам.
В таких
условиях государственный служащий
оказывается перед нелегким выбором: с одной
стороны - противоречивое и
непоследовательное законодательство, а с
другой - приказ начальника, обладающего как
организационно - финансовой (отпуска,
премии), так и дисциплинарной властью. Как
показывает практика, при выявлении
незаконных действий со стороны
государственных органов к ответственности
привлекается не только руководитель,
письменно отдавший незаконный приказ, но и
непосредственный исполнитель. В этой связи
не вполне корректно замечание В. Михайлова
о том, что "явное несоответствие (закону
приказа) означает такую диспропорцию между
приказом и законом, которая бросается в
глаза, которая является очевидной и
бесспорной. Кроме этого, "незаконный"
означает как несоответствие приказа
существу закона или иного нормативно -
правового акта, так и нарушение требуемых
формы и порядка его отдачи" <*>.
--------------------------------
<*> В. Михайлов.
Преступный приказ: вопросы и решения. -
Российская юстиция, 1995, N 9, с. 46.
Во-первых,
нельзя путать незаконный и преступный
приказ. В первом случае речь идет о приказе,
противоречащем как букве, так и духу закона
или иного правового акта (например, решению
суда, международно - правовым
обязательствам, взятым на себя Российской
Федерацией). Во втором случае приказ
побуждает чиновника совершить или
содействовать совершению уголовно
наказуемого деяния (например, путем
совершения регистрационных действий на
основании поддельного документа).
Во-вторых, "очевидность и бесспорность"
незаконности полученного приказа
существенно отличается в зависимости от
квалификации, а также уровня и характера
образования государственного служащего.
Два чиновника с одинаковым стажем и
должностью могут по-разному оценивать
приказ, если один из них имеет юридическое
образование, а другой - техническое или даже
экономическое. В-третьих, порок формы
приказа (распоряжения), доведенного в
установленном порядке до чиновника, за
редким исключением, не может быть выявлен в
момент исполнения. Действительно, трудно
представить государственного служащего,
который при получении распоряжения
начальства начинает выяснять: а имел ли
право данный начальник подписывать
подобный документ, а не было ли замечаний
при согласовании в юридическом отделе, а не
подлежит ли документ регистрации в
министерстве юстиции и т.п.
Действующий
КоАП не содержит нормы, аналогичной ст. 42 УК
о том, что исполнение приказа исключает
преступность деяния. Необходимость
исполнения письменно подтвержденного
приказа, противоречащего Конституции,
федеральному закону, международному
договору, нормативно - правовому акту
компетентного органа или решению суда,
обязывает чиновника нарушать Присягу и
свои обязанности, указанные в ч. 1 ст. 17
Закона об основах государственной
службы.
На сегодня нет универсального
метода оценки приказов исполнителем,
согласующего принцип обязательности
решений как базовый принцип
государственной службы с принципом
законности как основополагающим принципом
российской правовой системы. У нас
сохраняется возможность привлечения к
административной, дисциплинарной и иной
ответственности непосредственного
исполнителя как за исполнение, так и за
неисполнение незаконного приказа.
Пути
разрешения проблемы могут быть основаны на
дифференцированном подходе со стороны
государственных служащих к получаемым
приказам. Такой подход возможен только при
наличии четкой классификации приказов и
распоряжений, дающей чиновнику возможность
легко оценить степень обязательности
властного предписания и возможные
последствия его исполнения
(неисполнения).
Классифицировать
властные предписания можно по форме
документа, содержащего властное
предписание, а также по кругу вопросов,
регулируемых таким предписанием.
По
форме исполнения властные предписания
можно разделить на устные и письменные,
каждая из которых распадается на простую и
квалифицированную.
Устные приказы и
распоряжения - наиболее простая и часто
встречающаяся форма. Она наименее
подвержена правовому регулированию,
характеризуется конкретностью и
непосредственностью. Подчиненный имеет
возможность уточнить приказ, приводить
доводы в обоснование его незаконности и т.п.
Вместе с тем простой устный приказ создает
почву для основного количества случаев
злоупотребления властью и нарушения
законности. Здесь превалирует личностный
элемент взаимоотношений "начальник -
подчиненный", в которых последний в силу
ограниченности времени между получением и
исполнением, как правило, лишен возможности
детально проанализировать существо
приказа и правовые последствия его
исполнения.
Квалифицированная устная
форма отдачи приказа или распоряжения
включает: письменное подтверждение ранее
отданного устного приказа, доведение
приказа по команде (когда вышестоящий
начальник доводит устный приказ до
нижестоящего начальника с тем, чтобы
последний довел его до подчиненного), иные
случаи (например, наложение устного
дисциплинарного взыскания за неисполнение
устного приказа). Особенность этой формы в
том, что подчиненный исполняет такой приказ
не только под свою ответственность, но и под
ответственность отдавшего приказ
руководителя. При подготовке таких
приказов начальник вынужден быть более
внимательным и ответственным, учитывать
требования законодательства. В ряде
случаев приказы поступают к исполнителю
после рассмотрения несколькими
руководителями, авторитет которых
гарантирует отсутствие в распоряжении
нарушений законности.
Простая
письменная форма (резолюции, служебные
записки и т.п.) сродни квалифицированной
устной форме. Она должна иметь как минимум
два отличительных признака: из ее
содержания должна усматриваться суть
принятого решения (приказа) и должна быть
завизирована лицом, являющимся прямым
начальником по отношению к исполнителю.
Наличие на письменных документах
различного рода отметок (регистраций) служб
делопроизводства не дает оснований отнести
их к квалифицированной форме, так как такие
отметки являются техническими и не могут
затрагивать существа властного
предписания.
Квалифицированная
письменная форма властных предписаний
охватывает разнообразные нормативные и
ненормативные акты, издаваемые, как
правило, от имени соответствующего
государственного органа. К таким актам
относятся: приказы, распоряжения, указания,
правила, инструкции, технологические схемы
и др. Отличительной особенностью таких
документов является наличие процедуры их
подготовки, принятия и доведения до
сведения непосредственных исполнителей.
Такая процедура включает, в том числе, и
согласование акта со специалистами,
юристами. Особо значимые акты должны
проходить юридическую экспертизу в
Министерстве юстиции РФ, регистрация
которого свидетельствует об отсутствии в
документе явных противоречий федеральному
законодательству. Такого рода акты не могут
отвергаться государственными служащими -
исполнителями.
Классификация властных
предписаний по кругу регулируемых вопросов
(содержанию) является наиболее важной. Она
позволяет исполнителю четко представлять
юридическую значимость того или иного
приказа или распоряжения. По данному
основанию властные предписания можно
разделить на: 1) нормативные акты; 2) акты,
касающиеся организации работы органа; 3)
приказы и распоряжения по вопросу,
входящему в исключительную компетенцию
руководителя; 4) приказы и распоряжения по
вопросу, находящемуся в компетенции
государственного органа без конкретизации
компетентного должностного лица; 5) приказы
и распоряжения руководителя по вопросу,
входящему в исключительную компетенцию
подчиненного сотрудника.
Нормативные
акты являются актами, обращенными к
неограниченному кругу лиц и рассчитанными
на неоднократное применение. Они
регулируют в общем виде широкий круг
общественных отношений и являются базой
для всех остальных властных предписаний.
Государственный служащий обязан
руководствоваться требованиями
нормативного акта. Любая инструкция,
изданная после принятия закона, прошедшая
установленную процедуру регистрации и не
имеющая порока формы, должна
неукоснительно применяться
государственными служащими, за исключением
случаев, когда ее нормативное предписание
противоречит прямому указанию
законодателя. "Скрытые" противоречия
(несоответствия, конкуренция норм, ошибки
юридической техники и т.п.) не должны
приниматься во внимание исполнителем и
влиять на обязательность исполнения
нормативного акта. Тем самым, с одной
стороны, обеспечивается стабильность
правовой системы, ее целостность. С другой,
создаются необходимые предпосылки для
устранения из правового поля незаконных
нормативных актов. Такого рода документы
должны быть обжалованы в установленном
порядке и отменены судом или вышестоящим
государственным органом. Следовало бы
предусмотреть ответственность должностных
лиц - руководителей за принятие
противоречащих закону нормативных актов и
за неприведение их в соответствие с
законом.
Отдельную проблему составляет
противоречие между подзаконными
нормативными актами. Здесь
государственному служащему следует
руководствоваться более поздним
документом, наиболее детально регулирующим
данное правоотношение. Наличие документа с
большей юридической силой для исполнителя
не столь существенно. Ответственность за
применение противоречащего закону или
нормативному акту документа, изданного
после вступления в силу последних, всецело
должна лежать на руководителе, его
подписавшем или не приведшем в
соответствие с законодательством.
Эти
рассуждения ни в коей мере не подрывают
российскую систему нормативных актов и их
деление по юридической силе. В рамках
исполнительно - распорядительной
деятельности оценка нормативных актов
должна базироваться на презумпции
законности, пока иное не доказано в
установленном порядке. Указанная
презумпция должна являться базовой в
деятельности государственных служащих.
Акты, касающиеся организации работы
государственного органа, могут
регулировать вопросы режима работы,
прохождения службы, кадров, распределения
должностных полномочий, дисциплинарной
ответственности и т.п. Они могут быть как
нормативными, так и ненормативными, как
устными, так и письменными. Такие властные
предписания направлены, как правило, на
реализацию государственно - служебных
правоотношений. Здесь государственный
служащий (адресат приказа) играет пассивную
роль. Неподчинение приказу влечет
обязательное применение дисциплинарной
ответственности к виновному вплоть до
увольнения (например, в случае прогула).
Защиту своих служебных прав от незаконного
приказа или распоряжения государственный
служащий может осуществлять лишь в рамках
установленной процедуры обжалования
незаконных действий и решений должностных
лиц. Таким образом, рассматриваемые приказы
подлежат неукоснительному исполнению.
Приказы и распоряжения по вопросам,
входящим в исключительную компетенцию
соответствующего руководителя, - это
официальные приказы и распоряжения, как
правило, правоприменительные, в отношении
которых законодательными или иными актами
указано должностное лицо, компетентное
рассматривать и принимать решение. Такое
лицо не вправе передавать возложенные на
него полномочия другому и должно нести в
полном объеме ответственность за
законность и обоснованность принимаемого
решения.
На практике реализация таких
решений осуществляется с участием
подчиненных компетентного должностного
лица. Указанные государственные служащие
солидарно с руководителем должны нести
ответственность за законность принятого
решения только в случае их участия в
подготовке приказа (распоряжения) и лишь в
пределах такого участия. За законность
принятого в установленном порядке решения
они не отвечают, но обязаны выполнить его в
строгом соответствии с законом и своими
должностными обязанностями. Правило о
добросовестном исполнении своих служебных
обязанностей обязывает государственного
служащего доложить руководителю о
противоречии законодательству полученного
приказа и начинать исполнение приказа
только после разъяснения
