Орган исполнительной власти не вправе предоставлять преимущества на рынке отдельному хозяйствующему субъекту
НЕ ВПРАВЕ ПРЕДОСТАВЛЯТЬ ПРЕИМУЩЕСТВА
НА РЫНКЕ ОТДЕЛЬНОМУ ХОЗЯЙСТВУЮЩЕМУ
СУБЪЕКТУ
СПОРЫ, СВЯЗАННЫЕ С НАРУШЕНИЕМ
СТАТЬИ 7 ЗАКОНА РФ "О КОНКУРЕНЦИИ
И
ОГРАНИЧЕНИИ МОНОПОЛИСТИЧЕСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
НА ТОВАРНЫХ РЫНКАХ" ПРИ
РАСПРЕДЕЛЕНИИ БЮДЖЕТНЫХ
СРЕДСТВ БЕЗ
ПРОВЕДЕНИЯ КОНКУРСА ПО ЗАКУПКЕ
ПРОДУКЦИИ В РАЙОНЫ КРАЙНЕГО СЕВЕРА
И
ПРИРАВНЕННЫЕ К НИМ МЕСТНОСТИ
О.В.
ШАЛЬМАН
О.В. Шальман, заместитель
руководителя Архангельского
территориального управления Министерства
Российской Федерации по антимонопольной
политике и поддержке
предпринимательства.
13 июля 1999 г. глава
администрации Архангельской области издал
распоряжение N 454р "О мерах по обеспечению
завоза нефтепродуктов в Северные регионы"
(далее - распоряжение). Одним из пунктов
данного акта ОАО "Архангельская областная
топливно-энергетическая компания
"Архоблтоппром" (Компания) поручено
заключить с ОАО "Татнефть" договоры на
поставку нефтепродуктов и топлива в
административно-территориальные
образования Архангельской области,
относящиеся к районам Крайнего Севера, а
также установить сроки поставки и
ответственность за их выполнение.
Одновременно подписано пятистороннее
Соглашение о взаимовыгодном
сотрудничестве между администрацией
Архангельской области, ОАО "Татнефть", ПЭО
"Татэнерго", ОАО "Архэнерго" и Компанией
"Архоблтоппром", на основании которого ОАО
"Татнефть" определен поставщиком
нефтепродуктов в Архангельскую область, а
функции государственного заказчика
переданы Компании.
В рамках
распоряжения был подписан контракт на
поставку нефтепродуктов и топлива для
государственных региональных нужд между
администрацией Архангельской области
(Заказчиком) и Компанией (Поставщиком),
согласно которому Заказчик поручает
Поставщику заключить договоры на поставку
нефтепродуктов и топлива в районы Крайнего
Севера с администрациями соответствующих
муниципальных образований (Покупателями).
Для этих целей выделено 66,6 миллионов рублей
федеральной целевой субвенции.
Архангельское территориальное управление
(АТУ) Министерства Российской Федерации по
антимонопольной политике и поддержке
предпринимательства (МАП России) посчитал
распоряжение в части поручения Компании
заключить с ОАО "Татнефть" договоры на
поставку нефтепродуктов и топлива в районы
Архангельской области, относящиеся к
Крайнему Северу, противоречащим ст. 7 Закона
РФ "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на
товарных рынках" (Закон о конкуренции) и
обратилось в арбитражный суд Архангельской
области с исковым заявлением о признании
его недействительным.
Основаниями для
обращения в арбитражный суд послужило
следующее.
Оспариваемое распоряжение
является ненормативным актом. В
соответствии со ст. 22 Арбитражного
процессуального кодекса Российской
Федерации (АПК РФ) арбитражному суду
подведомственны дела по экономическим
спорам, возникающим из гражданских,
административных и иных правоотношений. К
экономическим спорам, в частности,
относятся споры о признании
недействительными (полностью или частично)
ненормативных актов государственных
органов, органов местного самоуправления и
иных органов, не соответствующих законам и
иным нормативным правовым актам и
нарушающих права и законные интересы
организаций и граждан.
Согласно ст. 42
АПК РФ государственные органы вправе
обратиться с иском в арбитражный суд в
защиту государственных и общественных
интересов в случаях, предусмотренных
федеральным законом.
Статьей 12 Закона о
конкуренции определены полномочия
антимонопольных органов, в том числе право
на обращение в суд или арбитражный суд с
заявлениями о нарушениях антимонопольного
законодательства.
Статьей 2
Федерального закона "О конкурсах на
размещение заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для
государственных нужд" от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ
(Федеральный закон о конкурсах) <*>
определено, в частности, что
государственный заказчик выступает в лице
федерального органа исполнительной власти,
а также юридического лица, которому
государственный заказчик на условиях
договора передал часть своих функций по
проведению конкурса. Участник конкурса -
поставщик (исполнитель), осуществляющий
предпринимательскую деятельность по
производству товаров (работ, услуг) и
подавший заявку на участие в конкурсе.
--------------------------------
<*> Собрание
законодательства РФ. 1999. N 19. Ст. 2302.
Анализ
распоряжения, а также заключенных на его
основе Соглашения и Контракта позволяет
сделать вывод, что Компании предоставлены
права государственного заказчика и
одновременно функции поставщика.
В
соответствии с п. 2 ст. 7 Закона о конкуренции
совмещение функций органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации с
функциями хозяйствующих субъектов
запрещается.
Пунктом 2 Постановления
Правительства Российской Федерации "О
государственной поддержке завоза
продукции (товаров) в районы Крайнего
Севера и приравненные к ним местности в 1999
году" от 23 апреля 1999 г. N 460 <*> определено,
что поставки продукции (товаров) для
региональных и муниципальных нужд за счет
средств федерального бюджета, выделяемых
на государственную финансовую поддержку
завоза продукции (товаров) в районы
Крайнего Севера и приравненные к ним
местности, осуществляются на конкурсной
основе в порядке, установленном для
организации закупки товаров, работ и услуг
для государственных нужд, если иное не
предусмотрено федеральными законами и
указами Президента Российской Федерации.
Порядок организации закупки товаров, работ
и услуг для государственных нужд
установлен Федеральным законом о
конкурсах. Статьей 5 этого Закона
определены требования к участникам
конкурса. В частности, участником конкурса
может быть только поставщик (исполнитель),
имеющий производственные мощности,
оборудование и трудовые ресурсы,
необходимые для производства товаров
(работ, услуг).
--------------------------------
<*> Собрание законодательства РФ. 1999. N 17.
Ст. 2154.
Согласно ст. 72 Бюджетного кодекса
Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ
<*> государственный или муниципальный
контракт и государственный или
муниципальный заказ - это договор,
заключенный органом государственной
власти или органом местного
самоуправления, бюджетным учреждением,
уполномоченным органом или организацией от
имени Российской Федерации, субъекта
Российской Федерации или муниципального
образования с физическими и юридическими
лицами в целях обеспечения государственных
нужд, предусмотренных в расходах
соответствующего бюджета. Государственные
контракты размещаются на конкурсной
основе, если иное не установлено
федеральными законами, законами и
законодательными актами субъектов
Российской Федерации, нормативными
правовыми актами представительных органов
местного самоуправления.
--------------------------------
<*> Собрание
законодательства РФ. 1998. N 31. Ст.
3823.
Компания, согласно Уставу, является
юридическим лицом, осуществляющим оптовую
реализацию нефтепродуктов. Вместе с тем
данный хозяйствующий субъект не имеет
производственных мощностей, оборудования и
трудовых ресурсов, необходимых для
поставок нефтепродуктов и топлива в районы
Крайнего Севера, что подтверждается
бухгалтерским балансом и паспортом
общества.
Таким образом, Компания
осуществляла посредническую деятельность,
приводящую к удорожанию продукции.
Учитывая, что по данным Архангельского
областного лицензионного центра и
региональной государственной инспекции по
контролю за рациональным использованием
нефти и нефтепродуктов на территории
Архангельской области на рынке поставки и
реализации нефтепродуктов и топлива в
регионе работает около 150 хозяйствующих
субъектов, распоряжением установлены
преимущества для Компании, которая без
участия в конкурсе получила федеральную
целевую субвенцию на поставку
нефтепродуктов и топлива. Это противоречит
п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции, в
соответствии с которым запрещено органам
исполнительной власти субъектов РФ
принимать акты и (или) совершать действия,
создающие благоприятствующие условия
деятельности отдельных хозяйствующих
субъектов, если такие акты или действия
имеют либо могут иметь своим результатом
ограничение конкуренции и (или) ущемление
интересов хозяйствующих субъектов или
граждан; в том числе запрещается
необоснованно предоставлять отдельному
хозяйствующему субъекту или нескольким
хозяйствующим субъектам льготы, ставящие
их в преимущественное положение по
отношению к другим хозяйствующим
субъектам, работающим на рынок того же
товара.
Решением арбитражного суда
Архангельской области от 31 марта 2000 г.
исковые требования Архангельского
территориального управления МАП России
(Истца) удовлетворены в полном объеме.
Признание недействительным распоряжения в
оспариваемой части не влечет правовых
последствий с момента его издания.
Администрация Архангельской области
(Ответчик) обжаловала в апелляционную
инстанцию арбитражного суда Архангельской
области решение суда первой инстанции.
Доводы жалобы сводились к тому, что
распоряжение принято в пределах
полномочий, предоставленных органу
исполнительной власти законодательством
Российской Федерации. Акт не противоречит
п. п. 30 (б) и 59 Положения "Об организации
закупки товаров, работ и услуг для
государственных нужд", утвержденного
Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305
<*>.
--------------------------------
<*>
Собрание законодательства РФ. 1997. N 15. Ст.
1756.
Согласно приведенным нормам
поставщик не может обжаловать выбор
способа размещения заказов на закупку
продукции для государственных нужд из
числа способов, предусмотренных
Положением, а также решение заказчикам
отклонить все заявки на участие в торгах
(конкурсе), предложения, оферты или
котировки. Кроме того, Заказчик вправе
размещать заказы на закупку продукции для
государственных нужд у единственного
источника по согласованию с Министерством
экономики Российской Федерации или с
уполномоченным им территориальным органом
при наличии срочной потребности в
продукции. В соответствии с п. 6 Указа
Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305
Правительству Российской Федерации
поручено возложить на Министерство
экономики Российской Федерации
межотраслевую координацию деятельности по
организации торгов (конкурсов) на
размещение заказов на закупку продукции
для государственных нужд. Во исполнение
поручения Правительства РФ Министерство
экономики РФ письмом от 26 мая 1999 г. N МЦ-304/40-296
предоставило право администрации
Архангельской области разместить заказ на
поставку нефтепродуктов и топлива в районы
Крайнего Севера на предприятиях области.
Ответчик также посчитал, что право на
распределение бюджетных средств по закупке
нефтепродуктов и топлива в районы Крайнего
Севера у единственного поставщика -
Компании - ему предоставлено
Постановлением Правительства Российской
Федерации от 26 сентября 1997 г. N 1222 "О
продукции, закупаемой для государственных
нужд без проведения торгов (конкурсов) (в
ред. Постановлений Правительства РФ от 25.06.98
N 651, от 9 января 1999 г. N 26 (в ред. от 26 февраля 1999
г. N 227, от 3 сентября 1999 г. N 984) <*>, которым
установлен состав продукции (товаров, работ
и услуг), закупаемой для государственных
нужд без проведения торгов (конкурсов).
--------------------------------
<*> Собрание
законодательства РФ. 1997. N 40. Ст. 4591; 1999. N 3. Ст.
339; 1999. N 10. Ст. 1244; 1999. N 37. Ст. 4487.
По мнению
ответчика, данные обстоятельства позволили
ему самостоятельно определить наилучший
способ проведения торгов в рассматриваемом
случае, поэтому оспариваемый
антимонопольным органом пункт
распоряжения не противоречит п. 2
Постановления Правительства РФ от 23 апреля
1999 г. N 460, Федеральному закону о конкурсах и
ст. 7 Закона о конкуренции.
Постановлением арбитражного суда
Архангельской области решение суда
оставлено без изменения, а апелляционная
жалоба администрации Архангельской
области - без удовлетворения.
В
кассационном порядке решение суда,
вступившее в законную силу, не
пересматривалось.
В ходе судебного
разбирательства дела возникли правовые
вопросы, требующие пояснения.
1. При
определении компетенции органа
исполнительной власти на принятие правовых
актов необходимо учитывать, какие
нормативные акты органов государственной
власти Российской Федерации действовали в
период издания акта органа исполнительной
власти субъекта Российской Федерации, а
также соотношение актов данного уровня.
Ссылки ответчика на соответствие акта п. п.
30 (б) и 59 Положения "Об организации закупки
товаров, работ и услуг для государственных
нужд", утвержденного Указом Президента РФ
от 8 апреля 1997 г. N 305, и п. 2 Постановления
Правительства РФ от 23 апреля 1999 г. N 460 "О
государственной поддержке завоза
продукции (товаров) в районы Крайнего
Севера и приравненные к ним местности в 1999
году" - несостоятельны. Согласно п. 7 Указа
Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305,
утвержденное Положение не применяется в
связи с принятием Федерального закона "О
конкурсах на размещение заказов на
поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных нужд" от
6 мая 1999 N 97-ФЗ.
Оспариваемое
распоряжение главы администрации
Архангельской области N 454р "О мерах по
обеспечению завоза нефтепродуктов в
Северные регионы" было принято 13 июля 1999 г.
Федеральный закон "О конкурсах на
размещение заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для
государственных нужд" вступил в силу 13 мая
1999 г. со дня его официального опубликования
в "Российской газете" N 91 от 13 мая 1999 г.
Федеральным законом о конкурсах установлен
Порядок организации закупки товаров, работ
и услуг для государственных нужд. В
соответствии со ст. 1 вышеназванного Закона
он применяется в случаях проведения
конкурсов на размещение заказов на
поставки товаров (работ, услуг) для
государственных нужд. Статьей 2 Закона
определено, что государственный контракт -
это договор поставки товаров (работ, услуг)
для государственных нужд, заключаемый
между государственным заказчиком и
победителем конкурса в соответствии с
законодательством Российской Федерации.
При этом конкурс - способ выявления
поставщика (исполнителя) товаров (работ,
услуг) для государственных нужд,
обеспечивающего лучшие условия исполнения
государственного контракта.
Пунктом 2
ст. 1 Федерального закона о конкурсах
установлено, что особенности проведения
конкурсов на размещение заказов на
поставки топлива для государственных нужд
в районы Крайнего Севера и приравненные к
ним местности могут быть предусмотрены
иными федеральными законами. Однако в
период издания оспариваемого распоряжения
не было принято федеральных законов, а
также указов Президента РФ, разрешающих без
участия в конкурсе выделять средства на
поставку нефтепродуктов и топлива в районы
Крайнего Севера с определенными
особенностями.
Постановлением
Правительства Российской Федерации от 26
сентября
