Водные биоресурсы гибнут
Ю. СТРЕЛЬНИКОВ, О. БЕДНЫЙ
Ю. Стрельников,
начальник отдела по надзору за исполнением
природоохранного законодательства
Генеральной прокуратуры РФ.
О. Бедный,
старший научный сотрудник отдела правовых
проблем экологии и прокурорского надзора
НИИ при Генеральной прокуратуре РФ.
В
сфере использования и охраны водных
ресурсов сложилась напряженная обстановка.
Так, в Прикаспийском регионе состояние
промысловых запасов осетровых видов рыб
оценивается как критическое и сохраняется
тенденция к их дальнейшему сокращению.
Снизился объем выпуска молоди рыбоводными
заводами Севкаспрыбвода. Крайне мал
пропуск осетровых в Волгу на места
сохранившихся нерестилищ. Почти
прекратился доступ осетровых на
нерестилища р. Урала, Куры, Терека.
Негативно влияет на экологическую ситуацию
в Прикаспийском регионе неуклонное
повышение уровня Каспийского моря, в
результате чего 8 нефтяных месторождений
Западного Казахстана и одно Калмыкии
затопило, что повышает опасность
загрязнения моря нефтепродуктами. К числу
основных загрязнителей относятся
совместное американо - казахское
предприятие "Тенгизшевройл", ООО
Газодобывающая компания (ГДК)
"Астрахангазпром", полигоны "Вега" (Россия) и
"Галит" (Казахстан).
Отсутствие
действенного контроля за экологической
обстановкой и добычей рыбных ресурсов
может привести в ближайшие годы к утрате
промыслового значения уникального стада
осетровых. Деятельность мафиозных
группировок по массовому вылову осетровых
уже привела к биологическому дисбалансу
Каспийского моря. В результате массового
браконьерства численность осетровых в
западном Каспии снизилась в 9 раз.
Заметное сокращение осетра, калуги и других
ценных пород рыб наблюдается и в Амурском
ареале их обитания. Одновременно
значительно уменьшилось количество
повторно нерестящихся производителей этих
пород рыб, что свидетельствует о
соответствующем снижении численности их
популяции.
Результаты прокурорского
надзора позволили выявить основные причины
бедственного положения в сфере
воспроизводства, добычи и охраны водных
биоресурсов.
С широким размахом ведется
браконьерский лов в р. Амур и Охотском море.
В этом регионе положение усугубляется еще и
тем, что незаконной добычей рыбы ценных
пород занимаются иностранные граждане. Так,
на пограничных водоемах Амурской области
отмечается интенсивное браконьерство
китайских граждан. В 1996 - 1997 гг.
зафиксированы факты применения ими в
российских водах взрывчатых веществ.
Причем начиная с 1996 г. количество катеров
рыбоохраны уменьшается, а за последние два
года река Уссури, устья рек Хар и Бихин
(основные нерестовые притоки) практически
не охраняются, что дает возможность
браконьерам из КНР беспрепятственно
углубляться в российские воды на 2 - 3 км. На
попытки задержания граждане КНР реагируют
агрессивно, и в большинстве случаев
инспектора вынуждены ограничиваться
изъятием орудий лова, незаконно добытой
рыбы, иногда двигателей и плавсредств.
Задерживается не более 10% нарушителей.
Задержанные доставляются на пограничные
заставы, передаются пограничникам с
сопроводительными документами и
уведомлением, что материалы по данному
нарушению инспекцией будут переданы в
прокуратуру для возбуждения уголовного
дела. Однако в ряде случаев нарушители
выдворяются из России в административном
порядке до того, как принимается решение о
возбуждении уголовного дела. Серьезные
затруднения связаны со взысканием штрафа и
возмещением ущерба российской стороне
гражданами КНР, поскольку многие из них не
работают или выплата заработной платы
задерживается.
Наряду с браконьерством
ущерб рыбным ресурсам наносится
загрязнением водных объектов бассейна р.
Амур. Причиной загрязнения фенолом рек
Тунгуски и Амура специалистами был признан
биогенный фактор - вторичное загрязнение за
счет развития грибка "лептомитус" и ледовых
водорослей. В зимний период 1997 - 1998 гг.
возникла угроза подобного экологического
бедствия. Для устранения причин такого
загрязнения требуются средства, причем со
стороны как России, так и Китая.
Регулирование водохозяйственной и
водоохранной деятельности в
трансграничных водах должно проводиться с
учетом интересов обеих стран.
Материально - техническая база, численность
и финансовое обеспечение работников
природоохранных и правоохранительных
органов, ведущих работу по охране и
рациональному использованию водных
биоресурсов, не отвечает стоящим перед ними
задачам и масштабам криминализации этой
сферы. В среднем на одного госинспектора
рыбоохраны в Хабаровском крае приходится
свыше 680 км рек и береговой линии моря. В
межрайонном отделе по борьбе с
экономическими преступлениями при
управлении внутренних дел Хабаровского
края создано отделение экологических
преступлений по защите биоресурсов с
штатом всего 6 сотрудников, которое
недоукомплектовано. В управлении милиции
по охране рыбных запасов управления
внутренних дел Астраханской области в 1999 г.
сократили 10% личного состава. Каспийское
бассейновое управление по охране и
воспроизводству рыбных запасов по
оснащенности речными судами находится в
неудовлетворительном состоянии. Более 40% из
них требуется ремонт. Основные
транспортные средства для инспекторского
состава - прогулочные алюминиевые шлюпки,
мало пригодные для работы инспекторов
рыбоохраны. В то же время на
судостроительных заводах г. Астрахани
размещено более 100 частных заказов на
изготовление катеров с водометными
двигателями, использование которых в
промысловых зонах запрещено. Катера
федеральной пограничной службы, дежурящие
в местах наиболее интенсивного
браконьерства, в 1998 г. были обеспечены
горюче - смазочными материалами на 40% от
необходимого объема, в 1999 г. - на 35%.
Как
показали прокурорские проверки,
значительный ущерб водным биоресурсам
наносится правонарушениями, связанными с
выдачей и реализацией лицензий на
рыболовство.
Госкомрыболовство России
крайне неэффективно распоряжается
предоставленными ему рыбными ресурсами:
необоснованно снижает цены на реализуемые
рыбопродукты, проводит корректировки
контрактов под факт вылова, увеличение квот
по так называемым научным контрактам и др.
Эти и другие недостатки в использовании и
реализации квот на вылов рыбы усугубляются
низким уровнем разработки и оформления
контрактов с пользователями квот и
договоров поручения с посредниками.
Так, Госкомрыболовство России без
достаточных обоснований выделяет
Каспийскому научному институту рыбного
хозяйства (КаспНИРХ) квоты на вылов рыбы в
научных целях, которые соответствуют
промысловому вылову. В свою очередь,
КаспНИРХ, получив завышенное количество
квот, распределяет их с нарушениями
законодательства. По договору с АОЗТ "Арис"
выделена квота, хотя это предприятие
является посредником и не имеет своих
производственных мощностей. Заключен
договор с ООО "Астраханьрыбагрогаз", не
имеющим рыболовного участка. Все это дает
основания сделать вывод, что при заключении
договоров КаспНИРХ руководствовался не
научными, а коммерческими интересами.
Рабочей группой Генеральной прокуратуры РФ
выявлены незаконные решения, принимаемые
Хабаровским краевым рыбохозяйственным
Советом. Широко распространена практика в
целях "экономической поддержки" выделения
лимитов предприятиям и организациям,
зачастую не имеющим никакого отношения к
промыслу рыбы. Так, решением Тугуро -
Чумикинского районного Совета лимиты
выделены на вылов 100 т лососевых пород рыб
районному комитету жилищного хозяйства,
коопохотпрому - 20 т, потребительскому
обществу - 10 т. В нарушение действующего
законодательства главы администрации
местного самоуправления самостоятельно
выдают разрешения на вылов
морепродуктов.
Органы исполнительной
власти и местного самоуправления не
принимают мер по развитию сети специально
уполномоченных организаций и предприятий,
ответственных за хранение и реализацию
конфискованной морепродукции. Она нередко
уничтожается или же в нарушение
установленных правил "продается"
нарушителям.
Особое внимание прокуроры
уделяют соблюдению рыбоохранного
законодательства при осуществлении в
научных целях контрольного лова
запрещенных к промыслу особо охраняемых
пород рыб. В 1996 - 1997 гг. были выявлены факты
незаконного увеличения управлением
"Амуррыбвод" установленных
Госкомрыболовством России квот вылова
осетровых, в результате чего было незаконно
выловлено 31,7 т рыб осетровых пород.
В
утвержденном приказом Минсельхозпрода
России от 6 ноября 1997 г. уставе
Астраханского морского колледжа ему
предоставлено право вести добычу,
переработку и реализацию рыбы. В уставе или
каких-либо других документах не
установлено, с какой целью должен вестись
лов рыбы, в каких объемах и как полученная
продукция должна реализовываться.
Осуществлять прокурорский надзор за
использованием колледжем рыбных ресурсов
практически невозможно из-за отсутствия
соответствующих нормативных требований.
В деятельности территориальных и
природоохранных прокуратур, действующих в
регионах, обладающих водными биоресурсами
федерального значения (Каспий, Арктика,
Дальний Восток), надзор за исполнением
законодательства о рыболовстве относится к
приоритетным направлениям. Анализ
выявленных в процессе прокурорского
надзора причин ухудшения состояния водных
биоресурсов и усиления криминализации
рыболовного промысла позволяет
подготовить предложения, направленные на
коренное улучшение дел в этой сфере.
В
первую очередь, следует завершить
формирование законодательной базы по
регулированию отношений в сфере охраны,
воспроизводства и использования водных
биоресурсов, которая имеет значительные
пробелы. Не приняты Федеральные законы "О
рыболовстве и охране водных биологических
ресурсов", "О сохранении осетровых рыб и
рациональном использовании их запасов", "О
плате за пользование водными
биологическими ресурсами" и др., не внесены
необходимые изменения в УК РФ и КоАП.
Передача функций по охране морских
биоресурсов Федеральной пограничной
службе России требует принятия в
установленном порядке изменений и
дополнений в Федеральные законы "О
континентальном шельфе Российской
Федерации" и "Об исключительной
экономической зоне Российской
Федерации".
Ряд важных нормативно -
правовых актов, разработка которых
предусмотрена нормами действующих законов,
до сих пор не приняты. К ним относятся
Положение о разработке и установлении
общего допустимого улова (ОДУ) водных
биологических ресурсов, Положение о
распределении квот на вылов водных
биоресурсов внутренних водоемов,
территориального моря, континентального
шельфа, исключительной экономической зоны
РФ, зон иностранных государств и районов
действий международных конвенций по
рыболовству (на сегодняшний день по этим
вопросам действует Временное положение),
Положение о научно - исследовательском и
контрольном лове, Положение о проведении
конкурсов и аукционов по продаже квот на
вылов биоресурсов.
Не выполнены задания
постановления Правительства РФ от 14
декабря 1998 г. "О мерах по усилению
государственного управления водными
биологическими ресурсами" по взиманию
платы за пользование биоресурсами, по
разработке порядка исчисления и внесения
платы за пользование водными биоресурсами
российскими пользователями, аналогичного
порядка для иностранных пользователей, а
также порядка формирования и расходования
средств целевого федерального бюджетного
фонда управления, изучения, сохранения и
воспроизводства водных биологических
ресурсов.
В связи с отсутствием этих
нормативных актов действующая
законодательная система в сфере охраны,
воспроизводства и использования водных
биоресурсов допускает субъективный подход
к принятию должностными лицами решений,
имеющих серьезные экономические и
экологические последствия как для
отдельных регионов, так и для России в
целом. Сложно осуществлять прокурорский
надзор из-за отсутствия четких нормативных
требований по правовому регулированию
экологических отношений.
В Положении о
лицензировании промышленного рыболовства
и рыбоводства, утвержденном постановлением
Правительства РФ от 26 сентября 1995 г.,
отсутствует прямое указание на
обязательное проведение экспертизы при
рассмотрении заявления на получение
лицензии. Об экспертизе имеется лишь
косвенное упоминание в п. 13 Положения. При
этом не указывается, какие вопросы в ходе
экспертизы должны быть рассмотрены.
В
Инструкции о проведении экспертизы при
получении лицензии на промышленное
рыболовство и рыбоводство указано, что
основанием для ее проведения является
наличие сведений, что заявленная
деятельность не может осуществляться в
данных конкретных условиях. Поэтому
решение о необходимости проведения
экспертизы может приниматься практически
по усмотрению соответствующего
должностного лица, поскольку в большинстве
случаев трудно доказать наличие сведений,
обусловливающих необходимость проведения
экспертизы. Таким образом, действующее
Положение позволяет принимать решение о
выдаче лицензии по чисто формальным
признакам, а фактически - предоставляет
необоснованно широкие полномочия
должностным лицам в решении этих
вопросов.
Прокурорские проверки
показали, что обострению криминогенной
обстановки в сфере добычи водных
биоресурсов способствует беспринципная и
зачастую незаконная практика
распределения квот. В Хабаровском крае
главы администраций и органов местного
самоуправления дробят выделенные лимиты,
выдавая такое количество разрешений, что
вылов рыбы и других морепродуктов
становится полностью бесконтрольным. Даже
председатель Госкомрыболовства России
признает субъективизм при распределении
квот и необходимость использования
конкурсов и тендеров.
Конкурсное
распределение квот постановлением
Правительства РФ от 1 июня 1999 г. введено
только на территории Астраханской области.
В связи с этим остро встает вопрос о
скорейшем введении в действие нормативных
документов, устанавливающих порядок
распределения квот и проведения конкурсов
и аукционов по продаже квот на вылов водных
биоресурсов.
Недостаточно внимания
уделяется вопросам совершенствования
системы взаимодействия различных
контролирующих и правоохранительных
ведомств и их территориальных органов
(Госкомрыболовство, Федеральная
пограничная служба, Министерство
внутренних дел и др.) в части охраны и
рационального использования водных
биоресурсов. Генеральной прокуратурой РФ
отмечается, что эти органы зачастую
действуют разрозненно, в результате чего ни
один из них не обеспечивает достаточно
эффективного контроля. Федеральным законом
установлено, что прокуратура РФ
осуществляет координацию деятельности
правоохранительных органов по борьбе с
преступностью. Поскольку для обеспечения
выполнения экологических требований при
добыче водных биоресурсов органы
прокуратуры должны координировать работу
не только правоохранительных органов,
необходима дополнительная правовая
проработка вопросов взаимодействия как
правоохранительных, так и иных
контролирующих органов.
ССЫЛКИ НА
ПРАВОВЫЕ АКТЫ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от
30.11.1995 N 187-ФЗ
"О КОНТИНЕНТАЛЬНОМ ШЕЛЬФЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
25.10.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.12.1998 N
191-ФЗ
"ОБ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ
ЗОНЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС
РФ 18.11.1998)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ
от 26.09.1995 N 967
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ
О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ ПРОМЫШЛЕННОГО
РЫБОЛОВСТВА И РЫБОВОДСТВА"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Правительства РФ от 14.12.1998 N 1490
"О МЕРАХ
ПО УСИЛЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ ВОДНЫМИ
БИОЛОГИЧЕСКИМИ
РЕСУРСАМИ"
ПРИКАЗ Роскомрыболовства от
21.06.1996 N 128
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ИНСТРУКЦИИ О
ПРОВЕДЕНИИ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРИ ПОЛУЧЕНИИ
ЛИЦЕНЗИЙ НА ПРОМЫШЛЕННОЕ РЫБОЛОВСТВО И
РЫБОВОДСТВО"
Законность, N 11, 2000
