Правоспособность бюджетных учреждений
бюджетного учреждения и поставщика, вводя
ограничение ответственности бюджетных
учреждений. Подобная возможность
законодательного установления ограничения
размера ответственности по обязательствам
допускается ст. 400 ГК РФ.
Так, п. 4 ст. 161 БК
РФ предусмотрено, что при уменьшении
уполномоченными органами государственной
власти в установленном порядке средств
соответствующего бюджета, выделенных
целевым назначением для финансирования
договоров, заключаемых бюджетным
учреждением, бюджетное учреждение и другая
сторона подобного договора должны
согласовать новые сроки, а если необходимо,
и другие условия договора. В этом случае
сторона подобного договора вправе
потребовать от бюджетного учреждения
только возмещения реального ущерба,
причиненного изменением условий
договора.
Таким образом, если заключен
контракт на поставку товаров, в котором
учреждение выступает в качестве
покупателя, и данный договор финансируется
за счет бюджетных средств, то при
уменьшении в установленном порядке
финансирования по данной статье бюджета
поставщик товаров вправе требовать только
возмещения реального ущерба. При этом
установленный порядок распространяется не
только на контракты, но и на все сделки
бюджетных учреждений подобного рода.
Хотелось бы отметить неточное трактование
данной нормы некоторыми авторами. Так, М.Л.
Пашков <*> фактически расширяет объем
ответственности бюджетных учреждений,
формулируя изложенное в ст. 161 БК РФ
ограничение следующим образом: "поставщик
товаров не вправе требовать от учреждения
возмещения упущенной выгоды", тогда как
предложенная законодателем формулировка
освобождает бюджетные учреждения и от
различного рода штрафных санкций, а не
только от компенсации упущенной выгоды.
--------------------------------
<*> Пашков М.Л.
Положение бюджетных учреждений в свете
Бюджетного кодекса // БиНО: бюджетные
учреждения. 2000. N 2.
Ранее, до введения в
действие Бюджетного кодекса РФ, право
судебного требования возмещения убытков,
то есть полного объема ущерба и сумм
упущенной выгоды, как показывает практика,
всегда использовалось поставщиком. В
результате списания со счета бюджета
денежных средств на основании
исполнительного листа оказывались
непрофинансированными какие-либо
запланированные расходы, что,
соответственно, нарушало процесс
исполнения бюджета и увеличивало дефицит
бюджета. Например, образовательному
учреждению необходима закупка учебников на
очередной учебный год в соответствии со
сметой расходов, которая финансируется из
бюджета. Как правило, плановое
финансирование запаздывает, и руководитель
учреждения образования для своевременного
обеспечения учебного процесса принимает
обязательства по контракту. Впоследствии
же выясняется, что лимит бюджетного
финансирования данных расходов не
соответствует фактически сложившейся
сумме и тем более не предусматривает
расходов на возмещение убытков поставщика
и ответственность бюджетного учреждения за
несвоевременное исполнение
обязательств.
Таким образом,
предварительный контроль, осуществляемый
на стадии бюджетного планирования,
оказался недостаточным, и необходим
контроль за соответствием принимаемых
бюджетными учреждениями денежных
обязательств по заключаемым договорам
установленным лимитам финансирования на
соответствующий период.
В связи с этим
Бюджетным кодексом РФ была предусмотрена
процедура подтверждения денежных
обязательств. Получатели бюджетных средств
имеют право принятия обязательств по
осуществлению расходов в пределах
доведенных до них лимитов бюджетного
финансирования. При этом согласно ст. 226 БК
РФ орган, исполняющий бюджет, осуществляет
процедуру подтверждения исполнения
денежных обязательств и наделяется правом
отказаться подтвердить принятые бюджетные
обязательства в случае их несоответствия
требованиям Бюджетного кодекса, закона или
иного документа о бюджете, доведенным
бюджетным ассигнованиям и лимитам
бюджетных обязательств, утвержденной смете
доходов и расходов бюджетного учреждения, а
также блокировке расходов. Таким образом, в
Бюджетном кодексе Российской Федерации
прописана функция уполномоченных
государственных органов, осуществляющих
исполнение бюджета, по проверке любых форм
денежных обязательств, принимаемых на себя
получателями бюджетных средств, в том числе
и гражданско-правовых договоров,
исполняемых за счет бюджетного
финансирования.
Однако все же нельзя
эту процедуру назвать регистрацией <*>.
Действительно, подобная процедура не имеет
гражданско-правового значения, так как для
того чтобы ввести предварительную
регистрацию совершаемых
бюджетополучателями сделок в
уполномоченных государственных органах,
осуществляющих исполнение бюджета,
необходимо принять соответствующий
федеральный закон.
--------------------------------
<*> В статье Д.Л. Комягина "О
предварительной регистрации сделок в
органах федерального казначейства"
процедура подтверждения денежных
обязательств определяется как фактическая
регистрация // Бюджетные и некоммерческие
организации. 1998. N 12.
Вторым обязательным
условием, подлежащим включению в
государственный контракт, является условие
о качестве продукции в соответствии с п. 4
ст. 3 Закона о поставках для федеральных
нужд. К обязательным требованиям относятся
требования к качеству продукции,
обеспечивающие ее безопасность для жизни и
здоровья населения, охрану окружающей
среды, совместимость и взаимозаменяемость
продукции.
Как общее правило Бюджетным
кодексом РФ предусмотрено заключение
государственного контракта на основании
конкурса, если иное не определено иными
законами. При этом порядок проведения
конкурса предусмотрен ст. ст. 447 - 449 ГК РФ и
Федеральным законом от 6 мая 1999 года N 97-ФЗ "О
конкурсах на размещение заказов на
поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных
нужд".
4. Лицензируемые виды деятельности
бюджетных учреждений
"...К характеристике
правоспособности юридического лица
относится и лицензирование отдельных видов
деятельности", - считает Верховный Суд РФ
<*>. Существуют виды деятельности, для
занятия которыми необходимо получить
специальную лицензию. Это правило
распространяется на юридические лица
независимо от того, обладают ли они общей
или специальной правоспособностью и
является ли лицензируемый вид деятельности
основным или сопутствующим (ст. 49 ГК РФ).
--------------------------------
<*> Бюллетень ВС РФ.
1997. N 5.
Порядок выдачи лицензии на
осуществление отдельных видов
деятельности определяется п. 1 ст. 49 ГК и
изданными по данному вопросу законами.
Основополагающим нормативным актом в
данной области является Федеральный закон
от 25.09.98 N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных
видов деятельности" <*>, которым
установлены условия и порядок выдачи
лицензии, а также дан перечень видов
деятельности, для осуществления которых
требуется наличие лицензии.
--------------------------------
<*> СЗ. 1998. N 39. Ст
4857.
Любая сделка, совершенная в
отсутствие лицензии, когда осуществляемый
вид деятельности требует ее наличия, может
быть признана недействительной. В этом
случае надлежит руководствоваться ст. 173 ГК
РФ. По правилам ст. 173 ГК РФ такая сделка
является оспоримой. Однако если во время
совершения сделки учреждение не имело
лицензии, но на момент рассмотрения спора
она была получена, оснований для признания
сделки недействительной нет.
Органы,
осуществляющие лицензионную деятельность,
и порядок ее ведения установлены
Постановлением Правительства РФ от 11.04.2000 N
326 "О лицензировании отдельных видов
деятельности" <*>. Отказ в выдаче
лицензии, ее аннулирование или
приостановление действия могут быть
обжалованы в суд.
--------------------------------
<*> СЗ. 2000. N 16. Ст. 1716.
5. Дополнительные
ограничения прав бюджетного учреждения
в гражданском обороте
Статьей 118
Бюджетного кодекса РФ установлено строгое
ограничение: бюджетные учреждения не имеют
права получать кредиты у кредитных
организаций и других физических и
юридических лиц, за исключением ссуд из
бюджетов и государственных внебюджетных
фондов.
Единственное исключение из
этого правила установлено ст. 237 БК РФ и
допускается лишь в случае, если имеет место
недофинансирование учреждения из бюджета в
объеме 25% и более, а также его просрочка
продолжительностью более двух месяцев.
Ограничение для бюджетных учреждений на
привлечение денежных средств кредитных
организаций, иных юридических и физических
лиц введено Бюджетным кодексом РФ впервые.
В специальных нормативных актах,
регулирующих правовое положение отдельных
видов учреждений, как правило,
предусмотрена возможность банковского
кредитования (ст. 51 Основ законодательства
о культуре, ст. 32 Закона об образовании, ст. 28
Закона о высшем образовании). Но в отношении
бюджетных учреждений нормы Бюджетного
кодекса РФ имеют приоритетное значение как
нормы специального характера.
6.
Централизация бухгалтерского учета
в
бюджетных учреждениях
Существует
некоторые факторы, которые носят, казалось
бы, организационно-техническое значение, но
реально порождают ситуации, оказывающие
существенное влияние на правоспособность
бюджетных учреждений. Среди таких факторов
- централизация бухгалтерского учета
бюджетных учреждений.
При
централизации бухгалтерского учета
сметное планирование и расходование
денежных средств подчиняются специальным
правилам.
Так, в Инструкции по
бухгалтерскому учету в бюджетных
учреждениях, утвержденной Приказом
Министерством финансов РФ N 107н от 30.12.99 г. "Об
утверждении инструкции по бухгалтерскому
учету в бюджетных учреждениях" <*>,
определено, что при централизации
бухгалтерского учета за руководителями
обслуживаемых учреждений сохраняются
права получателей, и далее идет
расшифровка, какими именно правомочиями
обладает руководитель данного бюджетного
учреждения, в частности в пределах
ассигнований, предусмотренных в
утвержденной распорядителем смете доходов
и расходов: получать в установленном
порядке авансы на хозяйственные и другие
нужды; разрешать выдачу авансов и
заработной платы работникам учреждения;
расходовать в соответствии с
установленными нормами материалы, продукты
питания и другие материальные ценности на
нужды учреждения; утверждать авансовые
отчеты подотчетных лиц, документы по
инвентаризации, акты о списании пришедших в
ветхость и негодность основных средств и
других материальных ценностей в
соответствии с действующим
законодательством; решать другие вопросы,
относящиеся к финансово-хозяйственной
деятельности учреждения.
--------------------------------
<*> РГ. N 98.
23.05.2000.
Вместе с тем все бухгалтерские
документы, связанные с исполнением смет
доходов и расходов по бюджетным средствам и
средствам, полученным за счет внебюджетных
источников, подписываются руководителем и
главным бухгалтером учреждения, при
котором создана централизованная
бухгалтерия, а руководителям обслуживаемых
учреждений централизованная бухгалтерия
представляет только сведения об исполнении
смет доходов и расходов (п. 8, 13
Инструкции).
Таким образом, лишение
руководителя бюджетного учреждения права
распоряжаться денежными средствами
фактически исключает возможность
совершения возмездных сделок, элементом
которых является денежное обязательство,
т.е. практически всех сделок. То есть в итоге
централизация бухучета приводит к тому, что
включенные в его систему бюджетные
учреждения полностью или частично лишаются
права распоряжаться важнейшей частью
своего имущества - денежными средствами.
Частичное ограничение права распоряжения
денежными средствами означает сужение
специальной правоспособности бюджетных
учреждений.
Как уже ранее говорилось,
государство в лице законодателя пытается
создать максимально эффективный механизм
расходования бюджетных средств, в том числе
и через бюджетные учреждения, и не
допустить нецелевого и сверхнормативного
расходования бюджетных средств, чем
нередко и обусловлены названные в данной
статье ограничения правоспособности
бюджетных учреждений.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ
АКТЫ
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РСФСР"
(утв. ВС РСФСР 11.06.1964)
ЗАКОН РСФСР от 24.12.1990 N
443-1
"О СОБСТВЕННОСТИ В РСФСР"
"ОСНОВЫ
ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СОЮЗА ССР И
РЕСПУБЛИК"
(утв. ВС СССР 31.05.1991 N
2211-1)
ЗАКОН РФ от 10.07.1992 N 3266-1
"ОБ
ОБРАЗОВАНИИ"
"ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О КУЛЬТУРЕ"
(утв.
ВС РФ 09.10.1992 N 3612-1)
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)"
от
30.11.1994 N 51-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
21.10.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 30.11.1994 N 52-ФЗ
"О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ ЧАСТИ ПЕРВОЙ
ГРАЖДАНСКОГО КОДЕКСА
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
21.10.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 02.12.1994 N 53-ФЗ
"О ЗАКУПКАХ И ПОСТАВКАХ
СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОЙ ПРОДУКЦИИ, СЫРЬЯ
И
ПРОДОВОЛЬСТВИЯ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
НУЖД"
(принят ГД ФС РФ
26.10.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 13.12.1994 N 60-ФЗ
"О ПОСТАВКАХ ПРОДУКЦИИ ДЛЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД"
(принят ГД ФС РФ
10.11.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 29.12.1994 N 78-ФЗ
"О БИБЛИОТЕЧНОМ ДЕЛЕ"
(принят ГД ФС РФ
23.11.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 12.01.1996 N 7-ФЗ
"О НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЯХ"
(принят
ГД ФС РФ 08.12.1995)
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ВТОРАЯ)"
от
26.01.1996 N 14-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
22.12.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 26.05.1996 N 54-ФЗ
"О МУЗЕЙНОМ ФОНДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И МУЗЕЯХ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 24.04.1996)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
от 22.08.1996 N 125-ФЗ
"О ВЫСШЕМ И
ПОСЛЕВУЗОВСКОМ ПРОФЕССИОНАЛЬНОМ
ОБРАЗОВАНИИ"
(принят ГД ФС РФ
19.07.1996)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 23.08.1996 N
127-ФЗ
"О НАУКЕ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ
НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ"
(принят ГД
ФС РФ 12.07.1996)
"БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" от 31.07.1998 N 145-ФЗ
(принят ГД ФС
РФ 17.07.1998)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 25.09.1998 N
158-ФЗ
"О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ"
(принят ГД ФС РФ
16.09.1998)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 06.05.1999 N 97-ФЗ
"О КОНКУРСАХ НА РАЗМЕЩЕНИЕ ЗАКАЗОВ НА
ПОСТАВКИ ТОВАРОВ, ВЫПОЛНЕНИЕ
РАБОТ,
ОКАЗАНИЕ УСЛУГ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД"
(принят ГД ФС РФ 07.04.1999)
УКАЗ Президента
РФ от 17.05.2000 N 867
"О СТРУКТУРЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ
ВЛАСТИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВЦИК от 11.11.1922
"О
ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ ГРАЖДАНСКОГО КОДЕКСА
Р.С.Ф.С.Р."
(вместе с "ГРАЖДАНСКИМ
КОДЕКСОМ Р.С.Ф.С.Р.")
ДЕКРЕТ СНК РСФСР от
02.01.1923
"О МЕРАХ К УРЕГУЛИРОВАНИЮ
ТОРГОВЫХ ОПЕРАЦИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
УЧРЕЖДЕНИЙ И ПРЕДПРИЯТИЙ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
ВЦИК и СНК РСФСР от 27.09.1926
"О
ХОЗЯЙСТВЕННЫХ ОПЕРАЦИЯХ УЧРЕЖДЕНИЙ,
СОСТОЯЩИХ НА
ГОСУДАРСТВЕННОМ
