Правоспособность бюджетных учреждений
<*> Названное Постановление Пленума ВАС
РФ N 13 от 17.09.92 в настоящее время утратило
силу в связи с принятием Постановления
Пленума ВАС РФ от 25.02.98, N 8 (п. 10) // Вестник ВАС
РФ. 1998. N 10.
<**> Комментарий к
Гражданскому кодексу Российской Федерации,
части первой / Под ред. О.Н. Садикова. М.,
1997.
Другие утверждают, что часть
имущества, "заработанная" самим учреждением
и учитываемая на отдельном балансе,
находится в режиме особого вещного права,
прямо не названного законодателем. Однако
характер этого права не оставляет сомнений
в том, что оно - право хозяйственного
ведения, ведь перечень вещных прав в
отличие от прав обязательственных является
закрытым (п. 1 ст. 216 ГК РФ) и не может включать
права, прямо не предусмотренные законом"
<*>. То есть "следует считать, что доходы и
приобретенное за их счет имущество
поступают в хозяйственное ведение
учреждения (а не в собственность), что
обеспечивает более широкие права согласно
статьям 294, 295 ГК РФ" <**>. Исходя из этого,
некоторые авторы склонны приравнивать
данное право к праву хозяйственного
ведения, которым обладают государственные
и муниципальные унитарные предприятия.
--------------------------------
<*> Комментарий к
части первой ГК РФ для предпринимателей.
Подгот. М.И. Брагинским и др. М.: Фонд
"Правовая культура", 1995.
<**>
Гражданское право России. Курс лекций.
Часть 1. М.: Юр. лит-ра, 1996.
Вместе с тем
большинство авторов склоняются к той точке
зрения, что можно говорить об особом вещном
праве, "...если в законе или ином правовом
акте не предусмотрено, что такие доходы и
приобретенное за их счет имущество
поступают в собственность учреждения, то,
по-видимому, речь в этих случаях должна идти
об особом вещном праве, которое не
укладывается ни в рамки права оперативного
управления, ни в рамки права хозяйственного
ведения" <*>.
--------------------------------
<*> Дрокин О.Г, Игнатенко А.А., Изотова С.В.,
Мовчан С.Н., Невменова Н.С. Некоммерческие
фонды и организации. М.: Филинъ, 1997.
Однако
с учетом новых положений, введенных
Бюджетным кодексом РФ, правовой режим
денежных средств, полученных от
предпринимательской деятельности, и
имущества, приобретенного за его счет,
можно обозначить как право хозяйственного
ведения.
Все доходы бюджетного
учреждения, полученные от
предпринимательской и иной деятельности,
приносящей доход, в полном объеме
учитываются в смете доходов и расходов
бюджетного учреждения (п. 3 ст. 161 БК РФ). Оно
составляет единую смету доходов и расходов,
отражающую все доходы бюджетного
учреждения: и из бюджета и государственных
внебюджетных фондов, и от осуществления
предпринимательской деятельности.
Согласно п. 6 ст. 161 учреждение
самостоятельно при расходовании средств,
полученных из внебюджетных источников, при
этом министр финансов РФ может
приостановить любые расходы бюджетного
учреждения, за исключением расходов,
произведенных за счет внебюджетных
источников (п. 4 ст. 166 БК РФ).
С переходом
на казначейскую систему исполнения
федерального бюджета Бюджетным кодексом РФ
(ст. 254) определен следующий порядок учета и
расходования денежных средств от
приносящей доходы деятельности. Названные
средства, полученные бюджетным
учреждением, зачисляются на единый счет
бюджета. Уполномоченный государственный
орган, осуществляющий исполнения бюджета,
обязан отразить указанные средства на
лицевом счете бюджетного учреждения не
позднее дня, следующего за днем зачисления
их на единый счет бюджета. С этого момента
бюджетное учреждение вправе распоряжаться
этими средствами.
В субъектах
Российской Федерации изложенная схема
учета и расходования внебюджетных средств
бюджетных учреждений, в том числе и от
предпринимательской деятельности, также
нашла свое применение. Так, например,
аналогичная система введена в Хабаровском
крае, однако с некоторыми особенностями.
Кроме того, для бюджетных учреждений
федерального подчинения ст. 254 БК РФ
установлено, что при недостатке средств
бюджета для выполнения заданий органа
исполнительной власти бюджетное
учреждение может использовать средства от
предпринимательской деятельности. Сумма
превышения фактически полученных средств
от предпринимательской деятельности над
средствами, учтенными в смете доходов и
расходов, остается в распоряжении
бюджетного учреждения.
Таким образом,
анализ названных норм гражданского и
бюджетного законодательства позволяет
сказать, что средства от
предпринимательской деятельности в
собственность бюджетного учреждения не
поступают, однако нельзя говорить и о том,
что бюджетное учреждение распоряжается ими
на праве оперативного управления. Правовой
режим названных средств оказывается шире,
то есть можно предположить именно право
хозяйственного ведения бюджетного
учреждения на данное имущество.
Хотелось бы обратить внимание на то, что,
несмотря на особый правовой режим, денежные
средства, так же как и поступающие от
собственника, расходуются по единой смете
(ст. 161 БК РФ), а учет и отчетность при этом
ведутся по самостоятельному балансу.
Неосновательна позиция некоторых авторов
<*> о том, что "имеется противоречие между
Гражданским и Бюджетным кодексами, не
устраненное на практике", поскольку
согласно статье 298 ГК РФ, "если
учредительными документами учреждению
предоставлено право осуществлять
приносящую доходы деятельность, то доходы,
полученные от такой деятельности, и
приобретенное за счет этих доходов
имущество поступают в самостоятельное
распоряжение учреждения и учитываются на
отдельном балансе", а Бюджетный кодекс РФ
предусматривает единую смету для всех
расходов бюджетного учреждения. В данной
ситуации речь идет о двух совершенно
самостоятельных финансовых документах.
--------------------------------
<*> Пашков М.Л.
Положение бюджетных учреждений в свете
Бюджетного кодекса // БиНО: бюджетные
учреждения. 2000. N 2.
Смета представляет
собой финансовый план доходов и расходов
бюджетного учреждения на предстоящий
период, а бухгалтерский баланс является
одной из форм отчетности о
финансово-хозяйственной деятельности
учреждения. Это положение закреплено и в п. 6
Инструкции по бухгалтерскому учету в
бюджетных учреждениях, утвержденной
Приказом Министерства финансов РФ N 107н от
30.12.99 г. "Об утверждении инструкции по
бухгалтерскому учету в бюджетных
учреждениях" <*>: "Бухгалтерский учет
исполнения сметы доходов и расходов по
бюджетным средствам и средствам,
полученным из внебюджетных источников,
ведется по плану счетов, предусмотренному
настоящей Инструкцией, с составлением
единого баланса по указанным средствам и
отдельного баланса по средствам,
полученным за счет внебюджетных
источников".
--------------------------------
<*>
РГ. N 98. 23.05.2000.
Таким образом, никакого
противоречия между положениями
Гражданского кодекса РФ и Бюджетного
кодекса РФ нет. Однако такое правовое
урегулирование бухгалтерской отчетности
позволяет опять же говорить об
отличительном правовом режиме средств,
поступивших из внебюджетных источников, а
не о праве оперативного управления.
Возвращаясь к теме специфики
предпринимательской деятельности,
осуществляемой учреждениями, в том числе и
бюджетными, необходимо отметить и еще один
признак.
Федеральным законом "О
некоммерческих организациях" определены
возможные направления деятельности
учреждений, приносящей доходы.
Статья 24
названного Закона к предпринимательской
деятельности относит:
- приносящее
прибыль производство товаров, услуг и
работ, отвечающих целям деятельности
некоммерческих организаций;
-
приобретение и реализацию ценных бумаг,
имущественных и неимущественных прав;
-
участие в хозяйственных обществах и
участие в товариществах на вере в качестве
вкладчика.
Специальными нормативными
актами об отдельных видах учреждений могут
быть установлены ограничения на
предпринимательскую деятельность
отдельных видов учреждений.
Анализируя
нормы Гражданского кодекса РФ, можно
сказать, что бюджетные учреждения не могут
осуществлять следующие виды
предпринимательской деятельности:
коммерческое представительство,
финансирование под уступку денежного
требования, доверительное управление
имуществом, быть участником договора
коммерческой концессии. Во всех этих
случаях Кодексом предусмотрены
специальные субъекты, которые вправе
заниматься данными видами деятельности
(банки, граждане, зарегистрированные в
качестве предпринимателей без образования
юридического лица, коммерческие
организации и т.п.).
В соответствии с
действующим законодательством (Закон об
образовании, Основы законодательства о
культуре) предусмотрено право учредителя
либо органов местного самоуправления
приостановить предпринимательскую
деятельность учреждения, если она
осуществляется в ущерб основной
деятельности. Однако механизм реализации
этой процедуры законодательно нигде не
закреплен, кроме того, неясно, как орган,
осуществляющий надзор за деятельностью
учреждения, может решать, наносит или нет
ущерб предпринимательская деятельность
основной. Было бы правильнее, если бы этот
вопрос разрешался независимым арбитром -
судом, а указанные лица выступали лишь
инициаторами.
2. Право бюджетных
учреждений создавать
иные юридические
лица
К понятию правоспособности
бюджетного учреждения можно отнести и
право (возможность) создавать другие
юридические лица. Это право уже упоминалось
как одно из направлений
предпринимательской деятельности, однако
здесь речь пойдет в более широком смысле, а
не только охватывающем возможность
создавать хозяйственные общества и
товарищества на вере как приносящую доходы
деятельность.
Согласно п. 4 ст. 66 ГК РФ
финансируемые собственником учреждения
могут стать участниками хозяйственных
обществ и вкладчиками в товариществе на
вере с разрешения собственника -
государства, субъекта РФ или
муниципального образования, если иное не
установлено законом.
По смыслу ст. 298 ГК
РФ установлено ограничение по возможным
вкладам в уставный капитал хозяйственного
общества или вкладам в складочный капитал
товарищества на вере. Вкладом учреждения в
уставный капитал хозяйственного общества
или складочный капитал товарищества на
вере может являться только имущество,
которым учреждение вправе самостоятельно
распоряжаться, а также средства, выделенные
собственником специально для этих целей.
Кроме хозяйственных обществ и товариществ
учреждения имеют право добровольно
объединяться в ассоциации (союзы) (п. 2 ст. 121
ГК РФ).
Для учреждения, участвующего в
ассоциации, Гражданский кодекс РФ никаких
ограничений в осуществлении им этого
субъективного права не устанавливает.
Такое положение выглядит не совсем
логичным, поскольку в данном случае, так же
как и при создании хозяйственных обществ и
товариществ, право собственности на
передаваемое в качестве вклада имущество
прекращается, а в отдельных случаях законом
установлена и субсидиарная
ответственность собственника. Участие в
ассоциации предполагает субсидиарную
ответственность по ее обязательствам,
участвуя же в акционерном обществе или
обществе с ограниченной ответственностью,
учреждение несет только риск утраты вклада
в уставный капитал.
Бюджетный кодекс РФ
не содержит специальных указаний
относительно правомочия бюджетных
учреждений создавать юридические лица.
Вместе с тем помимо Гражданского кодекса РФ
1994 года нормы, определяющие данное право
учреждений, содержатся в законодательных
актах, регулирующих правовое положение
отдельных видов учреждений, в том числе
финансируемых из бюджета. Например,
разрешение учреждениям, в том числе
бюджетным, на их участие в качестве
учредителей в создании других юридических
лиц дано в Основах законодательства РФ о
культуре (ст. 47), Законом об образовании (п. 4
ст. 43, п. 8 ст. 12), Законом о высшем образовании
(п. 1 ст. 14).
3. Договоры с бюджетными
учреждениями
При заключении бюджетным
учреждением договоров с физическими и
юридическими лицами на приобретение
товаров, выполнение работ и оказание услуг
Бюджетным кодексом РФ установлен ряд
условий.
Первое условие связано с
ведением реестра закупок. В соответствии со
ст. 73 БК РФ, если бюджетное учреждение
осуществляет закупку товаров, работ, услуг
на сумму не более 1000 минимальных размеров
оплаты труда за один вид товара, работ,
услуг (за один контракт), оно обязано вести
реестр закупок.
В данном реестре должны
быть в краткой форме изложены следующие
сведения:
- краткое наименование
закупаемых товаров, работ и услуг;
-
наименование и местонахождение
поставщиков, подрядчиков и исполнителей
услуг;
- цена и дата закупки.
Второе
ограничение связано с заключением
государственных и муниципальных
контрактов. Все закупки товаров, работ и
услуг на сумму свыше 2000 минимальных
размеров оплаты труда осуществляются
исключительно на основе государственных
или муниципальных контрактов.
В
соответствии со статьей 72 БК РФ
государственным или муниципальным
контрактом считается договор, заключенный
органом государственной власти или органом
местного самоуправления, бюджетным
учреждением, уполномоченным органом или
организацией от имени Российской
Федерации, субъекта Российской Федерации
или муниципального образования с
физическими и юридическими лицами в целях
обеспечения государственных или
муниципальных нужд, предусмотренных в
расходах соответствующего бюджета. Также
порядок заключения государственного
контракта содержится в параграфе 4 главы 30
ГК РФ и ряде федеральных законов <*>.
--------------------------------
<*> Федеральный
закон от 02.12.94 N 53-ФЗ "О закупках и поставках
сельскохозяйственной продукции, сырья и
продовольствия для государственных нужд" //
СЗ. 1994. N 32. Ст. 3303; Федеральный закон от 13.12.94 N
60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных
государственных нужд" // СЗ. 1994. N 34. Ст. 3540;
Федеральный закон от 06.05.99 N 97-ФЗ "О конкурсах
на размещение заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для
государственных нужд" // СЗ. 1999. N 19. Ст.
2302.
Сторонами в государственном или
муниципальном контракте являются
бюджетное учреждение - в качестве
покупателя товаров, работ, услуг, и иное
юридическое или физическое лицо - в
качестве поставщика товаров, работ,
услуг.
В соответствии с действующим
законодательством государственный
контракт должен включать некоторые
обязательные условия.
Во-первых, это
условие о неустойке, которую обязан
выплатить поставщик в пользу бюджетного
учреждения, если им будут нарушены условия
договора (п. 3 ст. 72 БК РФ). Размеры неустойки
определяются либо специальными нормами
законов, либо условиями контрактов. Так,
например, пунктом 3 статьи 5 Федерального
закона от 13.12.94 N 60-ФЗ "О поставках продукции
для федеральных нужд" установлена
неустойка за недопоставку в установленный
срок продукции.
При этом Бюджетный
кодекс РФ допустил некоторый дисбаланс
ответственности
