Правоспособность бюджетных учреждений
З.А. КОЛОТЫГИНА
Колотыгина З.А.,
соискатель, аспирантура ХГАЭП.
С началом
экономической реформы в Российской
Федерации и ростом частного капитала в
гражданский оборот вступило немало новых
субъектов, законодательно закрепленных в
новом Гражданском кодексе РФ 1994 года <*>:
хозяйственные товарищества и общества. Эти
процессы соответственно дали толчок
развитию и современной науки гражданского
права, гораздо большее внимание уделяющей
изучению новых организационно-правовых
форм юридических лиц, а учреждение, являясь,
как и прежде, довольно распространенным
субъектом гражданского оборота, отошло на
дальний план.
--------------------------------
<*> СЗ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Общие положения об
учреждении содержатся в Гражданском
кодексе РФ, Федеральном законе от 12.01.96 N 7-ФЗ
"О некоммерческих организациях" <1>, а
особенности правового положения отдельных
видов учреждений определяются
специальными законами и иными правовыми
актами. Так, на сегодняшний день действуют
Федеральный закон от 29.12.94 N 78-ФЗ "О
библиотечном деле" <2>, Федеральный закон
от 26.05.96 N 54-ФЗ "О музейном фонде и музеях в
Российской Федерации" <3>, Закон
Российской Федерации от 10.07.92 N 3266-1 "Об
образовании" <4>, Федеральный закон от
22.08.96 N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском
профессиональном образовании" <5>, Основы
законодательства Российской Федерации о
культуре <6>, Федеральный закон от 23.08.96 N
127-ФЗ "О науке и государственной
научно-технической политике" <7>.
--------------------------------
<1> СЗ. 1996. N 3. Ст.
145.
<2> СЗ. 1995. N 1. Ст. 2.
<3> СЗ. 1996. N
22. Ст. 2591.
<4> Ведомости РФ. 1992. N 30. Ст.
1797.
<5> СЗ. 1996. N 35. Ст. 4135.
<6>
Ведомости РФ. 1992. N 46. Ст. 2615.
<7> СЗ. 1996. N
35. Ст. 4137.
Среди всего многообразия
учреждений, создаваемых собственниками,
так же как и прежде, доминирующее положение
занимают учреждения, создаваемые
государством либо муниципальными
образованиями, так называемые бюджетные
учреждения.
С 1 января 2000 года вступил в
действие Бюджетный кодекс Российской
Федерации <*>. Его принятие внесло
определенность в правовое положение
бюджетных учреждений.
--------------------------------
<*> СЗ. 1998. N 31. Ст.
3823.
Правовое положение бюджетных
учреждений, и в первую очередь
правоспособность бюджетных учреждений как
субъектов гражданского права, в контексте
Бюджетного кодекса Российской Федерации
будет являться предметом исследования
данной статьи.
Правоспособность
бюджетных учреждений
Законодательное
определение учреждения содержится в ст. 120
ГК РФ и ст. 9 Федерального закона "О
некоммерческих организациях". В
соответствии с этими нормами учреждение
определяется как некоммерческая
организация, созданная собственником для
осуществления управленческих,
социально-культурных или иных функций
некоммерческого характера и финансируемая
полностью или частично этим
собственником.
В соответствии с п. 2 ст. 2
Федерального закона "О некоммерческих
организациях" учреждения могут создаваться
для достижения социальных,
благотворительных, культурных,
образовательных, научных и управленческих
целей, в целях охраны здоровья граждан,
развития физической культуры и спорта,
удовлетворения духовных и иных
нематериальных потребностей граждан,
защиты прав, законных интересов граждан и
организаций, разрешения споров и
конфликтов, оказания юридической помощи, а
также в иных целях, направленных на
достижение общественных благ.
Учреждения создаются для определенной
деятельности некоммерческого характера
собственником имущества, в том числе
государством, муниципальными
образованиями, юридическими и физическими
лицами.
Бюджетный кодекс РФ (ст. 161)
определяет бюджетное учреждение как
организацию, созданную органами
государственной власти или органами
местного самоуправления для осуществления
управленческих, социально-культурных,
научно-технических или иных функций
некоммерческого характера, деятельность
которой финансируется из соответствующего
бюджета или бюджета государственного
внебюджетного фонда на основе сметы
доходов и расходов.
Исходя из этого,
можно сделать вывод, что бюджетным
учреждением является учреждение,
обладающее в совокупности следующими
признаками:
1) созданное органами
государственной власти или местного
самоуправления;
2) финансируемое за счет
средств бюджета либо за счет средств
внебюджетного фонда.
Решения о создании
бюджетного учреждения от имени Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации
принимают соответствующие уполномоченные
государственные органы, а от имени
муниципальных образований - органы
местного самоуправления.
Так, в
соответствии с Постановлением
Правительства Российской Федерации от 10.02.94
г. N 96 "О делегировании полномочий
Правительства РФ по управлению и
распоряжению объектами федеральной
собственности" <*> право выступать
учредителями финансируемых собственниками
учреждений от имени Российской Федерации
предоставлено федеральным органам
исполнительной власти, на которые
возложены координация и регулирование
деятельности в соответствующих отраслях
(сферах управления), тогда как произвести
передачу имущества учреждению в
оперативное управление поручено
Государственному комитету Российской
Федерации по управлению государственным
имуществом - Министерству имущественных
отношений РФ <**>.
--------------------------------
<*> РГ. N 34. 19.02.1994.
<**> Указ
Президента РФ "О структуре органов
федеральной исполнительной власти" от
17.05.2000 N 867 / СЗ. N 21. Ст. 2168.
Что касается
второго признака, то ежегодно федеральным
законом о федеральном бюджете на очередной
финансовый год в составе расходов главных
распорядителей бюджетных средств
предусматривается и финансирование
создаваемых ими подведомственных
бюджетных учреждений.
Бюджет
государства представляет собой
государственный финансовый план
образования фонда денежных средств и план
их расходования для финансирования
различных отраслей экономики, культуры,
обороны и т.п. Часть совокупного
общественного дохода, поступающего в
бюджет, расходуется на нужды управления и
социально-культурные мероприятия, реализуя
эти функции государства через бюджетные
учреждения.
Вместе с тем
законодательство в отношении бюджетных
учреждений, как и учреждений в целом,
проводит принцип строго специальной
правоспособности.
Если обратиться к
истории, принцип специальной
правоспособности бюджетных учреждений
нашел свое законодательное выражение и
закрепление еще в 1923 году. В силу
Постановления СНК РСФСР от 02.01.1923 г.
государственные бюджетные учреждения
могли заключать сделки, строго
соответствующие их деятельности,
необходимые для их нормального
функционирования и осуществления
возложенных на них задач.
Отсутствие
законодательных норм в Гражданском кодексе
РСФСР 1922 года, регулирующих имущественную
правоспособность бюджетных учреждений,
повлекло необходимость издания
Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 27.09.1926 "О
хозяйственных операциях учреждений,
состоящих на государственном бюджете"
<*>.
--------------------------------
<*> СП
РСФСР. 1926. N 64.
Право на совершение сделок,
а равно и право быть истцом и ответчиком по
имущественным спорам Постановлением
предоставляется лишь бюджетным
учреждениям, имеющим самостоятельную
смету, являющимся в лице своих
руководителей самостоятельными
распорядителями кредитов.
В
соответствии со ст. 24 ГК РСФСР 1964 <*> года
учреждения, состоящие на государственном
бюджете и имеющие самостоятельную смету,
были предусмотрены как один из видов
юридических лиц.
--------------------------------
<*> Ведомости ВС РСФСР. 1964. N 24. Ст.
407.
Таким образом, содержание
правоспособности бюджетных учреждений в
соответствии с законом, уставом или
положением о них определяется теми
конкретными целями, для достижения которых
они созданы, поэтому правоспособность
бюджетных учреждений является
специальной.
Особенности
правоспособности бюджетных учреждений
1.
Предпринимательская деятельность
бюджетных учреждений
В рамках
специальной правоспособности бюджетных
учреждений, основная деятельность которых
направлена на достижение социальных,
культурных, образовательных, научных целей,
развитие физической культуры и спорта,
удовлетворение духовных и иных
нематериальных потребностей граждан, а
также на иные цели, направленные на
достижение общественных благ,
учредительными документами им может быть
предоставлено право заниматься
деятельностью, приносящей доходы.
В
статье 298 ГК РФ законодатель прямо не
называет эту деятельность
предпринимательской, хотя она сочетает в
себе все ее признаки в смысле ст. 2 ГК РФ:
направленность на извлечение прибыли
(дохода), осуществление соответствующим
лицом на свой риск, под свою имущественную
ответственность.
Однако есть и свои
специфические характеристики, присущие
этой деятельности и обусловленные правовым
статусом бюджетных учреждений.
Во-первых, доходы, полученные от такой
деятельности, учреждение вправе
расходовать только для осуществления
возложенных на него задач, при этом, как и
средства, поступившие от собственника,
полученные от предпринимательской
деятельности доходы также расходуются
исключительно по смете, то есть опять же
подтверждается их целевое
предназначение.
Во-вторых,
предпринимательская деятельность
бюджетного учреждения носит
вспомогательный по отношению к основной
деятельности характер и осуществляется
только с разрешения
учредителя-собственника, закрепленного в
учредительных документах бюджетного
учреждения. Такое положение обусловлено в
первую очередь сущностью бюджетного
учреждения - некоммерческой организации,
созданной для определенных целей, а также
правовым режимом имущества, находящегося в
оперативном управлении бюджетного
учреждения.
В-третьих,
предпринимательская деятельность
бюджетных учреждений осуществляется под
собственную имущественную
ответственность. Однако она имеет
ограниченный характер, поскольку бюджетное
учреждение по своим обязательствам
отвечает только находящимися в его
управлении денежными средствами.
И
последнее, что отличает
предпринимательскую деятельность,
осуществляемую бюджетными учреждениями,
это правовой режим денежных средств,
полученных от предпринимательской
деятельности, а также приобретенного за
счет них имущества.
Учреждению
предоставлено право самостоятельного
распоряжения доходами, полученными от
предусмотренной учредительными
документами деятельности, приносящей
доход, а также приобретенным за счет этих
доходов имуществом.
Правовой режим
таких доходов регулировался ранее
Положением о внебюджетных средствах
учреждений, состоящих на государственном
бюджете СССР <*>, которое определяло
возможность получения таких средств
бюджетными организациями от реализации
продукции, выполнения работ, оказания услуг
или осуществления иной деятельности только
при наличии разрешений, выдаваемых в
зависимости от источников финансирования
(союзный бюджет, республиканский или
местный бюджет) Министерством финансов
СССР или Советами министров союзных
республик. Бюджетные учреждения были
обязаны расходовать эти специальные
средства в пределах утвержденных смет и
фактического поступления доходов по
каждому виду специальных средств.
--------------------------------
<*> Постановление
Совета Министров СССР от 26.06.80 N 527 "О
внебюджетных средствах учреждений,
состоящих на государственном бюджете СССР"
/ СПП СССР. 1980. N 20. Ст. 117.
В п. 2 ст. 48 Основ
гражданского законодательства Союза ССР и
республик <*> доходы от разрешенной
собственником предпринимательской
деятельности и имущество, приобретенное за
счет этих доходов, закреплялись за
учреждениями на праве полного
хозяйственного ведения.
--------------------------------
<*> Ведомости СССР.
1991. N 26. Ст. 733.
Проанализировав ст. 5 "Вещные
права" Закона РСФСР от 24.12.90 N 443-1 "О
собственности в РСФСР" <*>, можно сказать,
что названный Закон выделил данное право в
число особых вещных прав (п. 4 ст. 5 Закона),
поскольку не относит его ни к праву полного
хозяйственного ведения, ни к праву
оперативного управления.
Закон РСФСР
от 24.12.1990 N 443-1 "О собственности в РСФСР"
утратил силу в связи с принятием
Федерального закона от 30.11.1994 N 52-ФЗ "О
введении в действие части первой
Гражданского Кодекса Российской
Федерации". --------------------------------
<*>
Ведомости РСФСР. 1990. N 30. Ст. 416.
Гражданский
кодекс РФ 1994 года повторил положения Закона
РСФСР "О собственности в РСФСР" - право
самостоятельного распоряжения, однако не
раскрыл природу этого права, что привело к
различному его толкованию.
В одних
нормативных актах эта формулировка
считается основанием возникновения права
собственности. В соответствии с п. 7 ст. 39
Закона РФ "Об образовании" образовательному
учреждению принадлежит право
собственности на денежные средства,
имущество и иные объекты собственности,
переданные ему физическими и юридическими
лицами в форме дара, пожертвования или по
завещанию; на продукты интеллектуального и
творческого труда, являющиеся результатом
его деятельности, а также на доходы от
собственной деятельности образовательного
учреждения и приобретенные на эти доходы
объекты собственности. При этом данное
положение специального Закона
противоречит ст. 213 ГК РФ, которая
устанавливает круг юридических лиц,
являющихся собственниками переданного им
имущества учредителями или приобретенного
по иным основаниям, а следовательно, не
может применяться согласно ст. 4 Вводного
закона ГК РФ.
В других актах указанная
формулировка признается основанием
возникновения права оперативного
управления. В частности, Положением о
Госфильмофонде России <*>
устанавливается, что имущество,
приобретенное Госфильмофондом РФ за счет
получаемых от собственной
творческо-производственной деятельности
доходов, в правовом отношении
приравнивается к имуществу, закрепленному
за Госфильмофондом РФ на праве
оперативного управления.
--------------------------------
<*> Постановление
Правительства РФ от 02.04.97 N 370 "Об утверждении
устава Государственного фонда кинофильмов
Российской Федерации" / СЗ. 1997. N 14. Ст.
1634.
Отсутствует единообразное понимание
правовой природы названного субъективного
права учреждения и среди ученых.
По
мнению одних, "такое имущество не может быть
изъято у него без его согласия, по решению
комитетов по управлению имуществом или
других муниципальных или государственных
органов (п. 6 Постановления Пленума ВАС РФ от
17 сентября 1992 г. <*>). Это правило по объему
и характеру правомочий приближает данное
право к праву хозяйственного ведения"
<**>.
--------------------------------
