Некоторые аспекты толкования норм права
законов и других нормативных правовых
актов должны быть максимально жесткими,
тщательно разработанными.
Инициатором
официального толкования (разъяснения)
правовых норм, на наш взгляд, могут стать
органы исполнительной власти, суды и органы
прокуратуры, так как именно они являются
легитимными правоприменителями.
Отдельные субъекты Российской Федерации
поднимают вопрос о возможности толкования
своих законодательных актов. Так,
Московская городская Дума подготовила
проект Закона "О толковании
законодательных актов города Москвы". Этим
документом устанавливается понятие и
порядок толкования законодательных актов
города Москвы и постановлений Московской
городской Думы (далее - МГД).
В
пояснительной записке к проекту данного
Закона указывается, что толкование
законодательных актов города находится в
исключительном ведении МГД (п. "х" ст. 45
Устава г. Москвы). Кроме того, отмечено, что
ни в Законе города Москвы "Регламент
Московской городской Думы", ни в Законе "О
законодательных актах города Москвы" нет
норм о содержании и порядке толкования
Думой законодательных актов города.
В
соответствии с преамбулой к главе 1 Закона
города Москвы Регламент Московской
городской Думы устанавливает порядок
деятельности, основные правила и процедуры
работы МГД. Глава 3 данного Закона посвящена
видам и особенностям принимаемых Думой
документов, а ст. 24 содержит перечень актов,
которые принимаются в Думе путем
голосования. Учитывая это, сомнительной
представляется ссылка на необходимость
отражения в Регламенте возможности МГД
осуществлять толкование принимаемых ею
документов (указание в законопроекте на то,
что толкование осуществляется по принципу
толкования актов равными по статусу актами,
подтверждает, что при их толковании не
требуется принятия каких-либо документов,
отличающихся по форме от установленных в
ст. 24 Закона о Регламенте). Одновременно
абзац 8 Закона города Москвы "О
законодательных актах города Москвы"
указывает, что язык законодательного акта
должен быть точным и лаконичным,
исключающим двусмысленные толкования,
декларации, повторы, неприменимые или
невыполнимые на практике нормы, а также
нормы, неисполнение которых не влечет
последствий для правоприменителя.
Эта
норма, по сути, обязывает законодателя при
разработке и принятии нормативных правовых
актов избегать понятий и терминов, которые
могут быть истолкованы неоднозначно. Кроме
того, в абзаце 10 данной статьи указано, что
при использовании понятий и выражений,
которые могут иметь неоднозначное
толкование, они должны быть определены в
самом законодательном акте. Исходя из
смысла этой нормы Закона, можно сделать
вывод: при возникновении неопределенности
в текст нормативного правового акта,
который может быть истолкован
неоднозначно, должна быть внесена поправка.
Она разъяснит или истолкует спорную норму
или словосочетание, не выходя за пределы
конкретного нормативного правового
акта.
Предоставление Думе права на
толкование принимаемых ею актов, с нашей
точки зрения, позволит неоправданно
увеличить количество законов, принимаемых
в отношении одного и того же предмета
регулирования, что, в свою очередь, может
негативно отразиться на всей
законодательной и правоприменительной
практике. Существует также реальная
опасность снижения качества нормативно -
правовых актов, принимаемых МГД.
Это
связано прежде всего с тем, что у
законодателя при разработке и принятии
нормативных правовых актов может появиться
возможность использовать понятия и
определения, которые в дальнейшем будут
истолкованы с различных позиций, наполняя,
по сути, норму новым содержанием. Учитывая
сложившуюся в законодательстве практику, а
также конституционные принципы единства
правового и экономического пространства,
такое просто недопустимо.
В связи с этим
возникает вопрос, уместно ли вообще
говорить о каком-либо толковании, кроме как
о толковании, осуществляемом судами
применительно к конкретным
обстоятельствам рассматриваемого дела.
Юридическая практика показывает, однако,
что официальное толкование зачастую
действительно необходимо. И связано это не
только с низким качеством отдельных
нормативных правовых актов. Разрабатывая и
принимая законы, объективно невозможно
учесть весь спектр отношений, которые могли
бы быть урегулированы принятыми и
вступившими в действие нормативными
правовыми актами. Подтверждение тому -
налоговое законодательство, которое
меняется раньше, чем оно начинает
действовать. Во-первых, не разработаны еще
многие институты налогового
законодательства, и, во-вторых, не до конца
определены направления налоговой политики
государства. Например, в Налоговый кодекс,
вступивший в действие с 1 января 1999 года, уже
к августу этого же года было внесено 120
изменений. Можно сказать, что Кодекс был
принят заново. Но вряд ли эти изменения
существенно улучшили качество его норм. Но
работа в этом направлении продолжается. В
Государственной Думе находится порядка 200
поправок к Налоговому кодексу,
разработанных Правительством РФ. Пока эти
поправки не рассматриваются в качестве
первоочередных, в любой момент они могут
быть приняты и через какое-то время лягут в
основу Налогового кодекса. Причем, как
отмечают многие ученые и практики, эти
поправки существенно не улучшат качество
налогового законодательства, а наоборот,
внесут еще больший сумбур в и без того
запутанную налоговую систему.
Несмотря
на то, что в ч. 2 ст. 4 Налогового кодекса
установлено, что издаваемые налоговыми и
иными органами исполнительной власти
обязательные для своих подразделений
приказы, инструкции и методические
указания по вопросам, связанным с
налогообложением и сборами, не относятся к
актам законодательства о налогах и сборах,
эти акты до сих пор претендуют на то, чтобы
быть источниками налогового
законодательства. Ведь приказы и
инструкции уточняют или разъясняют
принятые налоговые законы, зачастую
существенно изменяя смысл закона, что также
недопустимо.
Таким образом, можно
сделать вывод, что проблема толкования
правовых норм одинаково остро стоит перед
правоприменителями и законодателями. И
вопрос о том, необходимо официальное
толкование или нет, остается открытым.
Учитывая специфику и важность
законодательной и правоприменительной
работы, построения нормально работающей
правовой системы, соответствующей
принципам законности и равенства всех
перед законом и судом, надо весьма
осторожно подходить к решению проблемы
официального толкования нормативных
правовых актов. Это связано с тем, что,
используя механизм толкования с
применением различных приемов (логических,
лингвистических и т.д.), можно наполнять
толкуемую норму новым смыслом, не
соответствующим первоначальной идее,
которая ставилась при ее разработке. Это
может привести, с одной стороны, к резкому
снижению качества законов (так как всегда
можно будет действовать по принципу
"главное принять, а там истолкуем как
нужно"), а с другой - к осложнению
правоприменительной практики, ибо весьма
непросто будет выяснять, какая норма и в
какой ситуации должна действовать. Поэтому
официальное толкование должно быть
выражено в более жесткой, усложненной форме
и не соответствовать процедуре принятия
законов простым большинством.
В
качестве примера можно представить
следующую схему. Законодатели
рассматривают запросы судов или органов
исполнительной власти по вопросам
истолкования (что должно быть отражено
законодательно) и принимают решение о
толковании той или иной нормы
квалифицированным большинством голосов.
Далее акт толкования должен быть подписан
Президентом РФ (или высшим должностным
лицом исполнительной власти субъекта
Федерации, если вопрос затронут на
соответствующем уровне) и опубликован в
предусмотренном законодательством
порядке.
Выводя толкование за пределы
законодательной инициативы и принятия
законов, можно назвать документ,
принимаемый квалифицированным
большинством от числа законодателей, как
"акт толкования". Такая практика позволит,
во-первых, ужесточить саму процедуру
толкования, а во-вторых, максимально
избежать случайностей и ошибок при его
осуществлении. Конечно, это не решит всех
проблем правотворчества и правоприменения
и не устранит всех ошибок. Однако
представляется, что подобное усложнение
станет сдерживающим фактором для
"огульного", беспорядочного
толкования.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ (ОСНОВНОЙ ЗАКОН) СОЮЗА
СОВЕТСКИХ СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ
РЕСПУБЛИК"
(утв. Постановлением
Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР
от
05.12.1936)
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным
голосованием 12.12.1993)
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)"
от
30.11.1994 N 51-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
21.10.1994)
"НАЛОГОВЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)"
от 31.07.1998 N
146-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
16.07.1998)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного
Суда РФ от 17.11.1997 N 17-П
"ПО ДЕЛУ О
ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЙ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ОТ
21 ИЮЛЯ 1995 Г. N 1090-1 ГД "О
НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ПРИМЕНЕНИЯ
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ
И ДОПОЛНЕНИЙ В ЗАКОН
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ "О СТАТУСЕ СУДЕЙ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" И ОТ
11 ОКТЯБРЯ 1996 Г. N 682-II ГД "О
ПОРЯДКЕ ПРИМЕНЕНИЯ ПУНКТА 2
СТАТЬИ 855
ГРАЖДАНСКОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Конституционного Суда РФ от 15.07.1999 N 11-П
"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ЗАКОНА
РСФСР "О
ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЛОГОВОЙ СЛУЖБЕ РСФСР"
И ЗАКОНОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "ОБ
ОСНОВАХ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" И "О ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНАХ
НАЛОГОВОЙ ПОЛИЦИИ"
ЗАКОН г. Москвы от
14.12.1994 N 22
"О ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТАХ
ГОРОДА МОСКВЫ"
ЗАКОН г. Москвы от 28.06.1995
"УСТАВ ГОРОДА МОСКВЫ"
ЗАКОН г. Москвы от
11.02.1998 N 4
"РЕГЛАМЕНТ МОСКОВСКОЙ
ГОРОДСКОЙ ДУМЫ"
Журнал российского
права, N 11, 2000
