Правовые основы взаимодействия высших органов государственной власти российской федерации в области обороны
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
В ОБЛАСТИ ОБОРОНЫ
А.Н.
ПИСАРЕВ
А.Н. Писарев, полковник юстиции,
докторант кафедры конституционного
(государственного) и международного права
Военного университета, кандидат
юридических наук, доцент.
Термин "высшие
органы государственной власти" традиционно
используется в отечественном
законодательстве и юридической науке для
характеристики государственных органов,
возглавляющих законодательную,
исполнительную и судебную власти. Так,
согласно ст. 108 Конституции СССР 1977 г. высшим
органом государственной власти объявлялся
Съезд народных депутатов СССР. Он
возглавлял всю систему государственных
органов, направлял их деятельность,
осуществлял верховное государственное
руководство страной. В соответствии со ст.
128 этой Конституции систему органов
государственного управления в Советском
государстве возглавлял Совет Министров
СССР - высший исполнительный и
распорядительный орган государственной
власти Союза ССР <*>.
--------------------------------
<*> См.: Ведомости
Верховного Совета СССР. 1977. N 41. Ст.
616.
Советские ученые сходились во мнении о
том, что "органами, осуществляющими
государственное руководство Вооруженными
Силами СССР, являются высшие органы
государственной власти и управления СССР -
Съезд народных депутатов СССР, Верховный
Совет СССР, Президент СССР, Совет Министров
СССР, Совет Обороны" <*>.
--------------------------------
<*> Артамонов В.В.,
Волков В.П., Кузнецов Н.И., Кулик Ф.А., Старов
Б.Ф. Военная администрация: Учебник. М.: Воен.
ин-т, 1990. С. 75 - 76.
Особенно часто
юридическая наука использует термин
"высшие органы государственной власти"
применительно к формам правления отдельных
стран, которые являются достаточно ясной
характеристикой структуры,
взаимоотношений, полномочий главы
государства, парламента, правительства и
высших судебных органов <*>.
--------------------------------
<*> См.: Чиркин В.Е.
Конституционное право зарубежных стран. М.:
Юристъ, 1999. С. 150.
Согласно Конституции
Российской Федерации 1993 г. (ст. 11)
государственная власть в России
осуществляется Президентом, Федеральным
Собранием (Совет Федерации и
Государственная Дума), Правительством и
судами <*>.
--------------------------------
<*>
См.: Конституция Российской Федерации. М.:
Юр. лит., 1993. С. 7.
Автор полностью
поддерживает точку зрения профессора Ю.Д.
Казанчева о том, что Президент, Федеральное
Собрание, Правительство и высшие судебные
органы составляют единую систему высших
органов государственной власти Российской
Федерации <*>.
--------------------------------
<*> Военное право: Учебник / Под ред.
академика Н.И. Кузнецова. М.: Воен. ун-т, 1997. С.
17.
В соответствии с прежней Конституцией
РСФСР 1978 г. Президент провозглашался высшим
должностным лицом и главой исполнительной
власти в РСФСР <*>. Конституция
Российской Федерации 1993 г. объявляет
Президента главой государства. Не называя
Президента высшим органом государственной
власти, Конституция фактически наделяет
главу Российского государства
полномочиями, позволяющими ему занимать
высшее место в иерархии институтов
власти.
--------------------------------
<*> См.:
Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1991. N 22.
Ст. 776.
Круг и содержание таких полномочий
определяются прежде всего функциональным
предназначением главы Российского
государства, призванного: быть гарантом
Конституции, прав и свобод человека и
гражданина; принимать меры по охране
суверенитета Российской Федерации, ее
независимости и государственной
целостности; обеспечивать согласованное
функционирование и взаимодействие органов
государственной власти; представлять
Российское государство внутри страны и в
международных отношениях; определять
основные направления внутренней и внешней
политики государства (ст. 80 Конституции).
Таким образом, Президент Российской
Федерации, не относясь ни к одной ветви
власти, занимает самостоятельное и
главенствующее положение в системе высших
органов государственной власти России.
Согласно ст. 94 Конституции Федеральное
Собрание является представительным и
законодательным органом Российской
Федерации. Федеральное Собрание относится
к числу высших органов государственной
власти Российской Федерации в том смысле,
что только этот орган может выступать в
качестве коллективного выразителя
интересов и воли всего многонационального
народа России, а также издавать правовые
акты самой высокой юридической силы,
которым должны соответствовать акты любых
других органов власти.
Исполнительную
власть Российской Федерации, как сказано в
ст. 110 Конституции, осуществляет
Правительство. Оно может быть отнесено к
числу высших органов государственной
власти Российской Федерации, поскольку в
соответствии с Конституцией и в
определенных ею пределах возглавляет
единую систему исполнительной власти в
России, образуемую федеральными органами
исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов
Российской Федерации. По предметам ведения
Российской Федерации и по предметам
совместного ведения Российской Федерации и
ее субъектов главы администраций субъектов
Российской Федерации подчиняются
Правительству России. В подчинении
Правительству находятся все федеральные
органы исполнительной власти, которые
действуют в целях обеспечения
конституционных полномочий Президента
Российской Федерации. Как высший орган
исполнительной власти Правительство
вправе отменять акты подведомственных ему
федеральных органов исполнительной
власти.
Конституция и законодательство
Российской Федерации применительно к
Конституционному Суду не используют термин
"высший". Он действительно не является
высшим судебным органом в том понимании,
что не возглавляет систему конституционных
(уставных) судов субъектов Российской
Федерации, не является для них надзорной,
кассационной или апелляционной инстанцией.
Автор относит Конституционный Суд к числу
высших органов государственной власти
Российской Федерации в силу того, что он по
точному замечанию Л.В. Лазарева "занимает
высшее положение в механизме
конституционного контроля в государстве,
не поднадзорен никаким инстанциям, его
решения носят обязательный характер, в том
числе для всех других высших
государственных структур, связан при
осуществлении судопроизводства только
федеральной Конституцией как вершиной
правовой системы и Законом о
Конституционном Суде" <*>.
--------------------------------
<*> Постатейный
комментарий к Конституции Российской
Федерации / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М.:
Фонд "Правовая культура". 1996. С. 138.
С учетом
особого статуса Конституционного Суда из
всех высших судебных органов только его
полномочия наряду с полномочиями других
высших органов государственной власти
Российской Федерации (Президента, палат
Федерального Собрания, Правительства)
детально определены в Основном законе
Российского государства.
Согласно ст. 126
Конституции Верховный Суд Российской
Федерации является высшим судебным органом
по гражданским, уголовным,
административным и иным делам, подсудным
судам общей юрисдикции, осуществляет в
предусмотренных федеральным законом
процессуальных формах судебный надзор за
их деятельностью и дает разъяснения по
вопросам судебной практики.
Придание
Верховному Суду статуса высшего судебного
органа не имеет абсолютного характера, оно
ограничено сферой его компетенции - дела,
подсудные судам "общей юрисдикции".
Следовательно, по делам о проверке
конституционности законов и иных
нормативных актов, а также по делам об
экономических спорах Верховный Суд не
является высшим судебным органом,
поскольку эти дела рассматривают
соответственно Конституционный Суд
Российской Федерации, Высший Арбитражный
Суд Российской Федерации и арбитражные
суды субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 127 Конституции Высший
Арбитражный Суд Российской Федерации
является высшим судебным органом по
разрешению экономических споров и иных дел,
рассматриваемых арбитражными судами,
осуществляет в предусмотренных
федеральным законом процессуальных формах
судебный надзор за их деятельностью и дает
разъяснения по вопросам судебной
практики.
Конституция России и Закон
Российской Федерации "Об обороне" от 31 мая
1996 г., закрепляющие полномочия высших
органов государственной власти России в
области обороны, не наделяют высшие
судебные органы Российской Федерации
полномочиями в области обороны, что, по
мнению автора, принижает их роль в
обеспечении равновесия властей,
ограничивает их возможности по
осуществлению контроля за деятельностью
органов законодательной и исполнительной
властей и в конечном итоге не в полной мере
соответствует принципам демократического
и правового государства, закрепленным в
Основном законе Российского
государства.
В соответствии со ст. 10
Конституции основным принципом
организации и деятельности органов
государственной власти в Российской
Федерации является принцип разделения
властей. Такое разделение существует в
форме взаимодействия, взаимного контроля,
"сдержек и противовесов" между
самостоятельными властями.
Взаимодействие между высшими органами
государственной власти Российской
Федерации в области обороны также
осуществляется в соответствии с принципом
разделения властей, поскольку, по точному
замечанию профессора Н.И. Кузнецова,
"государственное управление военным
строительством осуществляется на основе
общих и единых принципов государственной
деятельности, в одинаковых государственно -
правовых формах" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Артамонов
В.В., Волков В.П., Кузнецов Н.И., Кулик Ф.А.,
Старов Б.Ф. Указ. соч. С. 76.
Впервые в России
разделение властей как способ организации
государственной власти и принцип ее
функционирования провозглашено ст. 13
Декларации о государственном суверенитете
РСФСР от 12 июня 1990 г. <*>.
--------------------------------
<*> См.: Ведомости
Съезда народных депутатов РСФСР и
Верховного Совета РСФСР. 1990. N 2. Ст.
22.
Принцип разделения властей
предполагает разграничение полномочий
высших органов государственной власти, в
том числе и в области обороны, исходя из их
функционального предназначения. В
юридической науке под функциями
государственного органа понимают "основные
направления, сферы деятельности
государственного органа" <*>.
Необходимость разделения функций высших
органов государственной власти
объясняется невозможностью осуществления
власти из единого центра единым
властвующим органом государственной
власти. По мнению профессора И.Д. Левина,
"ограничение власти каждого органа
возможно путем выделения для него
определенной сферы деятельности" <**>.
Функции государственного органа во многом
взаимосвязаны с его полномочиями,
поскольку, по замечанию профессора Ю.И.
Скуратова, "объектом разделения являются не
только функции (законодательная,
исполнительная, судебная и пр.), но и
властные полномочия, что дает основания
говорить о разделении властей" <***>.
--------------------------------
<*> Конституционное
(государственное) право зарубежных стран. Т.
1 - 2: Общая часть / Отв. ред. Б.А. Страшун. М.:
БЕК, 1996 - 1997. Т. 1. С. 186.
<**> Левин И.Д.
Современная буржуазная наука
государственного права. М.: Юр. лит., 1960. С.
297.
<***> Разделение властей и
парламентаризм: Сб. статей. М.: Наука, 1992. С.
63.
Все вышеизложенное позволяет автору
говорить о неразрывной связи полномочий и
функций высших органов государственной
власти Российской Федерации в области
обороны.
Автор полностью
солидаризируется с точкой зрения В.Е.
Чиркина о том, что "разделение властей
требует единства государственной политики,
единства действий всех ветвей по
принципиальным вопросам общественного
развития, а единство власти не исключает
"прозаического разделения труда" (К. Маркс)
между различными органами государственной
власти" <*>.
--------------------------------
<*> Чиркин В.Е. Конституционное право
зарубежных стран. М.: Юристъ, 1999. С.
145.
Такое единство проявляется в процессе
деятельности высших органов
государственной власти России в области
обороны. Речь идет о социальном и
организационно - правовом единстве
государственной власти.
В основе
социального единства государственной
власти лежат положения ст. 3 Конституции
России о том, что носителем суверенитета и
единственным источником власти в
Российской Федерации является ее
многонациональный народ.
Свою волю на
предоставление главе Российского
государства, депутатам Государственной
Думы властных полномочий в области обороны
народ выражает в ходе выборов. Они, по
замечанию академика Б.Н. Топорнина,
"составляют основу легитимности президента
и парламента" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Топорнин Б.Н. Указ. соч. С.
29.
Глава Российского государства
избирается в соответствии с Федеральным
законом "О выборах Президента Российской
Федерации" от 31 декабря 1999 г. <*> Согласно
Закону "О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации" от 24 июня 1999
г. избрание депутатов нижней палаты
парламента осуществляется путем
общенациональных выборов, которые проходят
на основе сочетания мажоритарной системы и
системы пропорционального
представительства <**>.
--------------------------------
<*> См.: Собрание
законодательства Российской Федерации. 2000.
N 1. Ст. 1117.
<**> См. Там же. 1999. N 26. Ст.
3178.
Обязательства Президента Российской
Федерации при осуществлении своих
полномочий верно служить народу отражены в
тексте его присяги, которая "имеет большое
общественно - политическое значение,
является одним из ключевых элементов
легитимности всего института
президентства, неотъемлемым условием
доверия народа к главе государства и важным
моральным ограничителем для президента,
если он окажется перед искушением нарушить
те или иные правовые нормы" <*>.
--------------------------------
<*> Сахаров Н.А.
Институт президентства в современном мире.
М.: Юр. лит., 1994. С. 12.
Зависимость
полномочий высших органов государственной
власти России в области обороны от воли
народа проявляется также в ходе
референдума, который проводится в
соответствии с Законом "О референдуме
Российской Федерации" от 10 октября 1995 г. В
соответствии со ст. 40 указанного Закона
решение, принятое на референдуме
Российской Федерации, является
общеобязательным и не нуждается в
дополнительном утверждении. Оно действует
на всей территории Российской Федерации и
может быть отменено или изменено не иначе
как путем принятия решения на новом
референдуме Российской Федерации.
Референдум Российской Федерации не
проводится в условиях военного или
чрезвычайного положения, введенного на
всей территории Российской Федерации, а
также в
