Предписание антимонопольного органа
К. ТОТЬЕВ
К. Тотьев, доцент МГЮА.
Одним
из основных инструментов антимонопольных
органов, применяемых для пресечения
нарушений законодательства о конкуренции и
защиты прав предпринимателей, является
предписание. Тенденция увеличения их числа
сохраняется уже несколько лет. Так, в 1999 г.
общее количество заявлений граждан и
организаций, а также фактов, рассмотренных
по инициативе антимонопольных органов,
увеличилось по сравнению с 1998 г. более чем
на 30%. На практике часто возникают проблемы
применения, исполнения и судебного
обжалования предписаний антимонопольных
органов.
Будучи обязательным для
исполнения письменным требованием
антимонопольного органа, предписание
является правообразующим юридическим
фактом. Он направлен на возникновение,
изменение или прекращение правоотношений в
сфере применения антимонопольного
законодательства и защиту прав
предпринимателей. С помощью предписаний
выполняются задачи и реализуются функции
антимонопольного ведомства (ст. 11 Закона о
конкуренции на товарных рынках, ст. 22 Закона
о конкуренции на финансовых рынках).
В
российском антимонопольном
законодательстве отсутствует легальное
определение понятия "предписание". Однако
анализ Закона о конкуренции на товарных
рынках (ст. ст. 11 - 12, п. 1 ст. 22) и Закона о
конкуренции на финансовых рынках (ст. ст. 22 -
23, п. 1 ст. 28, ст. 32) позволяет утверждать, что
законодатель рассматривает предписание в
качестве меры государственного
принуждения, применяемой с целью
пресечения совершенного правонарушения.
В случае нарушения антимонопольного
законодательства лицо, которому адресовано
предписание, обязано прекратить нарушение
и выполнить другие предусмотренные в нем
требования. Иными словами, адресату
предписания запрещено действовать или
бездействовать в противоречии с этими
требованиями. Поэтому предписание
объединяет две формы правового воздействия
(запрет и обязывание) и входит в состав
механизма правового регулирования
конкурентных отношений в качестве
юрисдикционного акта. Такие акты
констатируют не только существование
правоотношения между нарушителем и
государством в лице антимонопольного
органа, но и содержат властный приказ
исполнения юридических обязанностей. Их
задача - на основе властных полномочий
государственных антимонопольных органов
обеспечить реализацию регулятивных
юридических норм. В этом смысле предписание
можно отнести к особой группе мер
административного пресечения. Они
применяются уполномоченными
государственными органами после выявления
совершенного правонарушения и направлены
на его прекращение, а также предотвращение
связанных с ним отрицательных
последствий.
Все эти признаки есть и у
предписания антимонопольных органов. В то
же время оно имеет ряд особенностей,
которые существенно отличают его от
указанных способов принуждения.
К
свойствам традиционных мер
административного пресечения относятся
оперативность, непосредственное
воздействие и применение на основании
специального юридического факта -
правонарушения. У предписаний
антимонопольных органов эти
характеристики либо полностью отсутствуют,
либо не столь ярко выражены. Так, с момента
направления заинтересованным лицом
заявления в антимонопольный орган и до
момента вынесения предписания может пройти
один год (п. 1.3, 2.5 Правил рассмотрения дел о
нарушениях антимонопольного
законодательства). Но даже после столь
длительной процедуры, которую вряд ли можно
считать оперативной, антимонопольные
органы не могут самостоятельно в
принудительном порядке реализовать
требования, содержащиеся в предписании
(отсутствует элемент фактического
принуждения). Психологическое принуждение
выражается лишь в том, что за неисполнение
предписания виновные лица должны понести
административную ответственность согласно
ст. ст. 23 - 25 Закона о конкуренции на товарных
рынках и ст. ст. 28 - 29 Закона о конкуренции на
финансовых рынках. Нарушитель вынужден
либо исполнить (помимо своей воли)
содержащееся в предписании требование
антимонопольного органа, либо
подвергнуться штрафу за его неисполнение
или ненадлежащее исполнение.
Юридическим фактом для выдачи предписания
служит не само правонарушение, а решение
антимонопольных органов, выносимое по
итогам рассмотрения антимонопольного дела
(п. 2.16 Правил).
Предписания
антимонопольных органов призваны защитить
предпринимателей от правонарушений в
имущественной сфере. Поэтому допустимо
рассматривать предписания не только с
точки зрения административного, но и
гражданского законодательства. В этой
связи предписания иногда причисляют к
способам защиты гражданских прав в
административном порядке <*>.
Действительно, п. 2 ст. 11 ГК признает
допустимым защиту гражданских прав в
административном порядке, а ст. 12 Закона о
конкуренции на товарных рынках
(соответственно, ст. 23 Закона о конкуренции
на финансовых рынках) перечисляет, по сути,
те же способы защиты гражданских прав, о
которых говорится в ст. 12 ГК. В
цивилистической литературе эти способы,
именуемые мерами защиты или
правоохранительными мерами,
отграничиваются от мер гражданско -
правовой ответственности, сопряженной с
дополнительными неблагоприятными
последствиями <**>.
--------------------------------
<*> Комментарий к
Гражданскому кодексу РФ, части первой
(постатейный). Отв. ред. проф. О.Н. Садиков. М.,
1998, с. 39, 42.
Комментарий к Гражданскому
кодексу Российской Федерации (части первой)
(под ред. О.Н. Садикова) включен в
информационный банк согласно публикации -
М.: Юридическая фирма КОНТРАКТ,
Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997.
<**> См.: Ведяхин В.М., Шубина Т.Б. Защита
права как правовая категория. -
Правоведение, 1998, N 1, с. 70 - 71; Гражданское
право. В 2 т. Том 1. Отв. ред. проф. Е.А. Суханов.
М., 1998, с. 420 - 426; Малеин Н.С. Имущественная
ответственность в хозяйственных
отношениях. М., 1968, с. 8 - 13.
Возможность
лица, чье право нарушено, использовать меры
правоохранительного характера для
пресечения правонарушений является
составной частью любого субъективного
гражданского права. Поэтому такая
возможность реализуется только по
инициативе самого управомоченного лица.
Напротив, отличительной чертой предписания
служит то, что оно может применяться
антимонопольными органами не только по
заявлению потерпевшего лица, но и по их
собственной инициативе. Более того, закон
не требует для пресечения нарушений
антимонопольного законодательства
обязательного установления лиц, чьи права
были нарушены (см., например, ст. 5 или 10
Закона о конкуренции на товарных рынках).
Судебно - арбитражная практика исходит из
того, что даже при наличии заявлений от
потерпевших лиц антимонопольные органы не
связаны фактами, изложенными в заявлении, и
на основании ст. ст. 13 - 14, 27 Закона о
конкуренции на товарных рынках обязаны
провести полное, всестороннее и
объективное расследование нарушений
антимонопольного законодательства,
самостоятельно собрав для этого
необходимые доказательства. В свою очередь
арбитражные суды признают за
антимонопольными органами право принять
меры в отношении всех нарушителей
антимонопольного законодательства,
выявленных при проверке заявления
конкретного лица (п. 17 Обзора практики
разрешения споров, связанных с применением
антимонопольного законодательства) <*>.
Так, в бюджет перечисляется вся сумма
прибыли, возникшей в результате
выявленного нарушения антимонопольного
законодательства, а не только та ее часть,
которая получена от потребителей,
обратившихся в антимонопольный орган.
--------------------------------
<*> Вестник Высшего
Арбитражного Суда РФ, 1998, N 5. Далее - Обзор
ВАС РФ.
С точки зрения законодателя
использование предписания необходимо для
принудительного прекращения в полном
объеме всей противоправной деятельности,
посягающей не только на частные, но и на
публичные интересы. Таким образом,
предписание выходит за рамки способа
защиты нарушенных гражданских прав. Иной
подход к оценке предписания неизбежно
приведет к неоправданному сужению сферы
его применения в предпринимательских
отношениях.
Хотя предписание по своим
юридическим характеристикам отличается от
мер административного пресечения и
способов защиты гражданских прав, его
рассмотрение с точки зрения этих
традиционных правовых категорий позволяет
выявить основное назначение предписания -
пресечение нарушений антимонопольного
законодательства. Предписание применяется
не для наказания нарушителя, а с целью
принудить его к прекращению противоправных
действий (бездействия).
Содержание
предписания: адресат предписания; место и
дата его вынесения; наименование органа,
выдавшего предписание; перечень действий,
подлежащих совершению. Оно должно
соответствовать резолютивной части
решения антимонопольного органа, принятого
по результатам рассмотрения дела о
нарушении антимонопольного
законодательства.
Адресатами
предписаний выступают нарушители
антимонопольного законодательства:
хозяйствующие субъекты, федеральные органы
исполнительной власти, органы
исполнительной власти субъектов Федерации
и органы местного самоуправления. Помимо
отдельных хозяйствующих субъектов
нарушителем может быть группа лиц. Статус
группы лиц учитывается в случае выдачи ее
участникам предписаний антимонопольных
органов.
В последнем абзаце ст. 4 Закона
о конкуренции при определении правового
статуса группы лиц законодатель
обоснованно игнорирует форму юридического
лица для того, чтобы правоприменительные
органы могли определить носителей реальной
экономической власти на рынке и
непосредственно влиять на их
деятельность.
Арбитражные суды успешно
используют доктрину группы лиц при
вынесении и исполнении предписаний
антимонопольных органов. Рассмотрим это на
примере из судебно - арбитражной практики,
опубликованном в п. 7 Обзора ВАС РФ. В нем в
состав группы лиц входили основное и
дочернее общество.
Дочернее общество
оказывает услуги по передаче
электроэнергии. Основное общество по роду
своей деятельности оказанием таких услуг
не занимается, а также не производит и не
реализует электроэнергию. Тем не менее
антимонопольный орган выдал предписание о
заключении договора на передачу
электроэнергии как основному, так и
дочернему обществу.
Арбитражный суд,
проанализировав характер нарушения и
внутреннюю структуру группы лиц,
подтвердил правомерность такого
предписания антимонопольного органа.
Основу решения составили следующие
доводы.
Предписание было выдано в связи
со злоупотреблением доминирующим
положением на товарном рынке (ст. 5 Закона о
конкуренции на товарных рынках). Группа лиц
признается субъектом этого нарушения и,
следовательно, адресатом предписания
антимонопольного органа (ст. 12 Закона о
конкуренции на товарных рынках).
Антимонопольный орган обязал исполнить
предписание двух участников группы лиц -
основное и дочернее общество. При этом
только последнее занималось
соответствующей предпринимательской
деятельностью на рынке определенного
товара. Основному обществу предписание
было выдано не как рядовому участнику
группы лиц, осуществляющему производство
определенных товаров (работ, услуг). Оно
получило предписание именно в качестве
субъекта, контролирующего деятельность
других участников группы лиц и способного
обеспечить их надлежащее поведение на
рынке. Основное общество владело 100
процентами голосующих акций дочернего
общества и имело возможность определять
решения, принимаемые таким обществом (в том
числе, по выполнению предписания).
Федеральный антимонопольный орган вправе
давать хозяйствующим субъектам
предписания о прекращении нарушений
антимонопольного законодательства;
устранении последствий нарушений;
восстановлении первоначального положения;
принудительном разделении (выделении)
структурных подразделений; расторжении
(изменении) противоправных договоров;
заключении договора с другим
предпринимателем; перечислении в
федеральный бюджет незаконно полученной
прибыли.
Если хозяйствующему субъекту
выдано предписание о заключении договора,
то важно определить момент его надлежащего
исполнения. От этого зависит правомерность
наложения на предпринимателя штрафа за
неисполнение предписания. Судебно -
арбитражная практика исходит из того, что
такие предписания считаются исполненными с
момента направления контрагенту проекта
договора, содержащего все существенные
условия. Эти условия определяются на
основании положений гражданского
законодательства.
Согласно п. 1 ст. 432 ГК
существенными считаются условия: о
предмете договора; названные в законе или
иных правовых актах как существенные или
необходимые для договоров данного вида;
относительно которых по заявлению одной из
сторон должно быть достигнуто
соглашение.
Договор заключается
посредством направления оферты одной из
сторон и ее последующего акцепта другой
стороной. Поэтому предписание может
считаться исполненным только в том случае,
когда адресат предписания соблюдает
императивные нормы законодательства и в
соответствии с ними полностью обеспечивает
возможность для другой стороны принять
предложение о заключении договора.
Например, применительно к договору о
доступе к телефонной сети одним из
существенных условий является обязанность
организации электросвязи обеспечить
доступ потребителя к телефонной сети (п. 15
Обзора ВАС РФ). Отказ адресата предписания
от заключения договора может быть
мотивирован лишь отсутствием у него
реальной возможности предоставить
потребителю соответствующую продукцию
(товары, работы, услуги). Момент исполнения
предписания антимонопольных органов
следует отличать от момента заключения
договора, требование о заключении которого
содержится в предписании (ст. 433 ГК).
Сфера государственного антимонопольного
контроля за исполнением предписания о
заключении договора ограничивается лишь
императивными нормами гражданского и
антимонопольного законодательства,
обеспечивающими публичные интересы.
Объектом контроля не являются те условия
договора, которые в соответствии с
законодательством определяются
исключительно по усмотрению его
контрагентов (п. 4 ст. 421, п. 1 ст. 422 ГК).
Антимонопольные органы не вправе
самостоятельно расторгать (изменять)
договоры хозяйствующих субъектов.
Хозяйствующие субъекты, органы
исполнительной власти и граждане вправе
обжаловать решения (предписания)
антимонопольных органов в судебном порядке
(п. 1 ст. 28 ГК). Согласно ст. 13 ГК ненормативный
акт государственного органа, не
соответствующий закону или иным правовым
актам и нарушающий гражданские права
заинтересованного лица, может быть признан
судом недействительным. Рассмотрение
такого рода дел входит в компетенцию
арбитражного суда. Судебно - арбитражная
практика исходит из того, что
заинтересованное лицо вправе обжаловать и
те решения (предписания) антимонопольных
органов, которые не влекут прямых
отрицательных имущественных
последствий.
Подача заявления
приостанавливает исполнение решения
(предписания) антимонопольных органов на
время его рассмотрения в суде или
арбитражном суде до вступления судебного
решения в законную
