Как принимать акты об амнистии
В. ТКАЧЕНКО
В. Ткаченко, прокурор
управления прокуратуры Ростовской
области.
Известно, что амнистия (от греч.
amnestia - забвение, прощение) как институт
права имеет давние традиции и глубокие
исторические корни. В качестве акта высшего
проявления гуманизма амнистия широко
применяется уполномоченными на то
государственными органами большинства
стран мира. При этом публичная власть как бы
прощает оступившимся их грехи в связи с
событиями большой общественной или
государственной значимости. Во времена
абсолютизма амнистии объявляли монархи. В
современных государствах это, как правило,
прерогатива законодательной власти, т.е.
парламентов.
Не является в этом плане
исключением и Россия. Так, в соответствии со
ст. 103 Конституции Российской Федерации в
предмет ведения нижней палаты
отечественного парламента входит, наряду с
иными полномочиями, и принятие актов об
амнистии, а также о порядке их исполнения.
Причем Государственная Дума довольно
активно использует предоставленное ей
Основным законом полномочие. За период
существования российского парламента
(который историю своего существования
отсчитывает с момента принятия действующей
Конституции) его нижней палатой -
Государственной Думой принято более двух
десятков актов об амнистии и порядке их
исполнения (на август 2000 г.).
И вряд ли
эта проблема могла привлечь внимание, если
бы не одно "но". Речь идет о принятии
Государственной Думой печально известных
постановлений "Об объявлении амнистии в
связи с 55-летием Победы в Великой
Отечественной войне 1941 - 1945 годов" и "О
порядке применения Постановления
Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации "Об
объявлении амнистии в связи с 55-летием
Победы в Великой Отечественной войне 1941 - 1945
годов". Беспрецедентность принятого нижней
палатой решения очевидна. Такого
российское общество не помнит с 1953 г., когда
под амнистию, инициированную Берия, попало
также большое число осужденных.
Уместно
отметить, что в соответствии с концепцией
взаимоотношений между личностью и
государством в современных правовых
системах оно среди прочих осуществляет и
функцию уголовного преследования в силу
того, что преступление по своей социальной
природе - общественно опасное деяние. При
таком положении государство, в принципе,
вправе применять амнистию и освобождать
определенный круг лиц от уголовного
наказания. Но они не освобождаются, однако,
от обязанности возместить причиненный
ущерб. Но как быть с преступниками,
совершившими, скажем, убийство либо другое
тяжкое или особо тяжкое преступление
против личности? Может ли в этом случае
государство быть "добреньким" за чужой счет,
т.е. за счет потерпевших, даже если при этом
мотивирует свое решение невозможностью
обеспечить нормальные условия содержания
осужденных? Думается, нет. В этой связи
уместно вспомнить выступление в
Государственной Думе депутата В. Илюхина,
который обоснованно заметил, что в
соответствии с постановлением под
амнистию, приуроченную к юбилею Победы,
могли попасть и инвалид Басаев, и
орденоносец Масхадов.
Благодаря
быстрому реагированию правоприменительных
органов ситуацию удалось удержать под
контролем. Постановлением от 28 июня 2000 г.
Государственная Дума внесла изменения в
ранее принятый акт. Между тем вряд ли такие
действия способствуют укреплению
авторитета как одной из плат
представительного органа страны, так и
государственной власти в целом.
Скоропалительность принятия амнистии, а
затем внесение в нее изменений обозначили
проблему, требующую скорейшего
законодательного решения. В противном
случае нет гарантий от подобных "ошибок"
нижней палаты парламента и в будущем. А ведь
амнистия затрагивает конституционные
права широкого круга граждан. Людям трудно
понять, почему вчера еще они подлежали
освобождению от наказания по амнистии, а
сегодня решение отменено, причем тем же
органом, который его и принимал.
Чтобы
подробнее разобраться в причинах,
приведших к такому результату, попробуем
проанализировать саму процедуру принятия
Государственной Думой актов об амнистии и
порядке их исполнения. Как уже отмечалось,
такое право для Государственной Думы
предусмотрено ст. 103 Конституции РФ. А в
соответствии с частями 2 и 3 указанной
статьи Основного закона Государственная
Дума по вопросам своего ведения, включая
принятие амнистии, принимает постановления
большинством голосов, если иное не
предусмотрено Конституцией РФ.
В этой
связи попутно заметим, что в научной
литературе некоторые исследователи
российского парламентаризма право по
внесению проектов постановлений о принятии
акта об амнистии и порядке его исполнения
ошибочно включают в право законодательной
инициативы. Такой подход представляется
неверным потому, что упрощенный порядок
принятия амнистии, не требующий издания для
этого специального закона, предусмотрен
самой Конституцией РФ. Вместе с тем она не
исключает возможности принятия
федерального закона, регламентирующего
саму процедуру принятия Государственной
Думой акта об амнистии и о порядке его
исполнения.
Указанные нормы
Конституции находят свое развитие в
Регламенте Государственной Думы, в
частности в гл. 23. В соответствии со ст. ст. 181
и 182 указанной главы Регламента
постановления об объявлении амнистии и
порядке применения амнистии вносятся в
Государственную Думу и рассматриваются ею
в порядке, установленном Регламентом
Государственной Думы для внесения и
рассмотрения законопроектов. После
принятия постановлений об амнистии и
порядке применения амнистии они
подписываются Председателем
Государственной Думы и подлежат
официальному опубликованию в течение трех
дней.
Как видим, порядок принятия этих
актов весьма упрощен, если еще при этом
учесть, что Регламентом для отдельных видов
федеральных законов предусмотрена
возможность принятия их окончательных
редакций сразу в первом чтении, т.е. минуя
стадии второго и третьего чтений. В отличие
от законов постановления Государственной
Думы по предметам ее ведения подписываются
Председателем этой палаты, который не
наделен правом вето, как Президент РФ, и в
любом случае обязан выполнить коллективную
волю депутатов.
На наш взгляд, амнистия
должна приниматься по более сложной
процедуре. Здесь, конечно же, важно не
нарушать баланса властей. Если, скажем,
перейти к модели, когда, например, акт об
амнистии принимался бы в форме закона либо
совместными решениями палат, то для этого
необходимо изменение Конституции РФ. К тому
же в случае принятия амнистии в форме
закона в процесс должен включаться и
Президент РФ, который и так в противовес
праву Государственной Думы принимать
амнистию наделен Конституцией РФ правом
помилования.
Возможен вариант решения
проблемы и без конституционных изменений.
Законодательная практика последних лет
показывает, что федеральные законы могут
приниматься и для того, чтобы регулировать
саму процедуру принятия различных
нормативных актов. Например, принят
Федеральный закон "О порядке принятия и
вступления в силу поправок к Конституции
Российской Федерации".
Конституция не
содержит запрета и на принятие
федерального закона, регламентирующего
процедуру принятия акта об амнистии,
порядок его исполнения, а также процедуру
внесения изменений и дополнений в такие
акты. При этом в законе можно было бы
предусмотреть, что Государственная Дума в
обязательном порядке принимает такие акты
в трех чтениях. А после рассмотрения
проекта постановления об амнистии и о
порядке исполнения акта об амнистии в
первом чтении направляет их в Генеральную
прокуратуру РФ для соответствующего
заключения, поскольку это, пожалуй,
единственный на сегодняшний день институт
государства, осуществляющий столь широкий
надзор, в том числе за органами,
исполняющими амнистию, включая суды в части
законности принятых ими решений.
Что
касается суда, то, поскольку этот орган не
является по своей сути консультативным,
вменение ему в обязанность дачи заключения
будет противоречить его правовой природе,
функциям и задачам.
Для реализации
указанной функции прокуратурой в Закон о
прокуратуре необходимо внести изменения и
дополнения с тем, чтобы это носило
обязательный характер. Представитель
прокуратуры также должен приглашаться на
заседания Государственной Думы при
рассмотрении постановлений об амнистии.
Конечно, заключение прокуратуры, включая и
устное выступление ее представителя в
палате парламента, не будет иметь
обязательной силы для Государственной
Думы. Но оно будет учитываться депутатами
при голосовании, что позволит избежать
принятия непродуманного решения в столь
важной сфере общественных
отношений.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.01.1992 N 2202-1
"О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 04.03.1998 N
33-ФЗ
"О ПОРЯДКЕ ПРИНЯТИЯ И ВСТУПЛЕНИЯ В
СИЛУ ПОПРАВОК К КОНСТИТУЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
06.02.1998)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ГД ФС РФ от 26.05.2000 N
398-III ГД
"ОБ ОБЪЯВЛЕНИИ АМНИСТИИ В СВЯЗИ
С 55-ЛЕТИЕМ ПОБЕДЫ В ВЕЛИКОЙ
ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ВОЙНЕ 1941 - 1945
ГОДОВ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ГД ФС РФ от 26.05.2000 N
399-III ГД
"О ПОРЯДКЕ ПРИМЕНЕНИЯ
ПОСТАНОВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ "ОБ ОБЪЯВЛЕНИИ АМНИСТИИ
В
СВЯЗИ С 55-ЛЕТИЕМ ПОБЕДЫ В ВЕЛИКОЙ
ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ВОЙНЕ 1941 -
1945
ГОДОВ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ГД ФС РФ от 28.06.2000 N
492-III ГД
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЯ В
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ "ОБ ОБЪЯВЛЕНИИ АМНИСТИИ
В
СВЯЗИ С 55-ЛЕТИЕМ ПОБЕДЫ В ВЕЛИКОЙ
ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ВОЙНЕ 1941 -
1945 ГОДОВ"
Законность, N 12, 2000
