Стабилизировать рынок ценных бумаг
Д. ЗВЯГИНЦЕВ
Материалы прокурорских
проверок и статистические данные
свидетельствуют о том, что динамика
нарушений на рынке ценных бумаг стабильно
негативная. Рынок ценных бумаг активно
используют для своего обогащения различные
преступные группировки.
Широкое
распространение получили преступления с
применением поддельных векселей,
выпущенных от имени Сбербанка, Минфина,
Минтопэнерго России. Имеют место факты
безлицензионной деятельности на рынке
ценных бумаг, нарушения правил учета,
обращения ценных бумаг, выпуска суррогатов
денег и т.п. Криминализация этой сферы носит
устойчивый характер. И хотя латентность
здесь очень высока, тем не менее из года в
год количество осужденных растет. Только по
ст. 186 УК РФ - изготовление или сбыт
поддельных денег или ценных бумаг - в 1997 г.
было осуждено 525 человек, в 1998 - 984, а в 1999-м -
уже 1321.
Высокий уровень преступности в
указанной сфере объясняется, в частности,
тем, что контролирующие органы (ЦБ, Минфин,
ФКЦБ) не в полной мере выполняют функции по
контролю за соблюдением законодательства
эмитентами и профессиональными
участниками рынка ценных бумаг, не
используются правовые возможности для
ликвидации юридических лиц, признания
сделок недействительными, возвращения в
бюджет всего незаконно полученного,
приостановления, аннулирования лицензий,
для возбуждения уголовного преследования
за незаконное занятие предпринимательской
деятельностью и т.д. Это показали и
результаты проверки, проведенной в Банке
России Генеральной прокуратурой РФ в связи
с кризисом 1998 г.
В последнее время
объектом пристального внимания является
соответствие Конституции РФ и федеральным
законам нормативных актов органов
представительной и исполнительной власти
субъектов Федерации. Особое беспокойство
вызывает противоречие федеральному
законодательству нормативных актов
некоторых субъектов Федерации по ведению
вексельного обращения. Их органы власти все
чаще используют вексельное обращение для
того, чтобы справиться с трудностями при
пополнении доходной части бюджета. Иногда
выпущенные ценные бумаги, представляющие
собой долговые обязательства, превышают по
объему доходную часть бюджета территории.
Здесь напрочь игнорируются требования
Федерального закона "О переводном и простом
векселе", который предоставляет право
субъектам Федерации обязываться по
переводному и простому векселю только в
случаях, специально предусмотренных
федеральным законом. Так, в Сахалинской
области выявлен факт незаконного
изготовления администрацией облигаций на 5
млрд. долларов США, в связи с чем
прокуратурой было возбуждено уголовное
дело. Такой экономически необоснованный
выпуск долговых обязательств влечет за
собой обращение взыскания на средства
бюджета субъекта Федерации, а также
федерального бюджета, от чего страдает и
государство. Практика прокурорского
надзора показывает, что эти нарушения, как
правило, носят умышленный характер и
происходят не в силу незнания закона, а
из-за отсутствия надлежащего контроля.
Следующая проблема - функционирование
саморегулируемых организаций, наделенных
слишком широкими полномочиями. В частности,
ФКЦБ делегировала Национальной ассоциации
участников фондового рынка ("НАУФОР")
полномочия получать и отбирать заявки и
затем рекомендовать ФКЦБ, являющейся
лицензирующим органом, одобрить заявление.
Членство в саморегулируемой организации
(СРО) - необходимое условие получения
лицензии. Получив же лицензию,
профессиональный участник может покинуть
СРО. Удерживать же компании от выхода из СРО
может разве что предположение о возможном
предубеждении со стороны ФКЦБ по отношению
к компаниям, не являющимся членами СРО.
Однако если компании удастся это
предубеждение преодолеть (например,
демонстрируя полное соответствие
требованиям), то можно будет и не платить за
членство в СРО, и не соблюдать ее повышенные
по сравнению с нормами ФКЦБ стандарты.
Сегодня, когда рынок ценных бумаг в стране
переживает свое становление, передача
отдельных функций ФКЦБ саморегулируемым
организациям без отработки надлежащей
системы контроля со стороны государства
несколько преждевременна и приводит не
только к ущемлению прав профессиональных
участников рынка ценных бумаг, но и к
снижению эффективности государственного
контроля.
Отдельный вопрос - исполнение
законодательства регистраторами и
депозитариями. Все чаще их незаконные
действия по регистрации перехода прав
собственности на ценные бумаги к третьим
лицам нарушают права акционеров, в том
числе государства как собственника акций
крупных акционерных обществ.
Определением арбитражного суда от 8 декабря
1998 г. по иску комитета по управлению
государственным имуществом Ленинградской
области было запрещено совершать
депозитарные операции по переходу права
собственности на 22-процентный пакет акций
ОАО "Ленсвязь". Соответствующие документы
были направлены депозитарию - АО "Банк
"Золотой стандарт". Несмотря на это,
сотрудниками депозитария были совершены
операции по переходу права собственности в
отношении спорных акций, в результате чего
право собственности на эти акции перешло к
третьим лицам. По факту злостного
неисполнения работниками АО "Банк "Золотой
стандарт" судебных актов о запрете
совершать депозитарные операции с ценными
бумагами ОАО "Ленсвязь" прокуратурой
Ленинградской области возбуждено
уголовное дело по признакам преступления,
предусмотренного ст. 315 УК РФ.
Контроль
со стороны государства на всем рынке ценных
бумаг оставляет желать лучшего. Некоторые
стратегически важные предприятия
периодически оказываются под контролем
иностранных фирм, покупающих крупные
пакеты акций, что является следствием
необеспечения органами МАП РФ выполнения
функций государственного контроля за
движением акций в уставном капитале
хозяйственных обществ. Статья 18
Федерального закона "О конкуренции и
ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках"
предусматривает возможность совершения
таких сделок с предварительного согласия
органов МАП.
К сожалению, МАП РФ
чрезвычайно редко в полной мере реализует
свои полномочия. Обращения в суды или
направления в соответствующие
правоохранительные органы материалов для
решения вопросов о возбуждении уголовных
дел по признакам преступлений, связанных с
нарушением антимонопольного
законодательства, не часты и носят
дискретный характер. Взять хотя бы
статистику осужденных по ст. 178 УК
(монополистические действия и ограничение
конкуренции): в 1997 г. осужден 1 человек, в 1998 -
3, в 1999 г. - 1.
Наиболее часто прокуроры
реализуют свои полномочия, осуществляя
надзор за законностью учреждения
акционерных обществ, эмиссии акций,
операций с ценными бумагами акционерных
обществ. В последнее время они усилили
надзор за исполнением законодательства,
регулирующего вексельное обращение, выпуск
государственных и муниципальных ценных
бумаг. В случае выявления нарушений
законности наиболее часто прокуроры
реагируют путем принесения протестов на
незаконные правовые акты либо обращения в
суд.
На некоторых направлениях
прокурорского надзора за исполнением
законодательства о рынке ценных бумаг
Генеральной прокуратурой уже накоплен
определенный опыт и она не только реагирует
на допущенные нарушения законности, но и
выступает с соответствующими инициативами
по совершенствованию законодательства.
Так, письмом от 12 мая 1998 г. Генеральная
прокуратура обратилась в Совет Федерации с
предложением дополнить ст. 38 Федерального
закона "О рынке ценных бумаг" положением о
том, что органы субъектов Федерации и
муниципальные образования должны быть
ограничены суммой выпускаемых ценных бумаг
в размере 10 - 20% от объемов реально
полученных доходов бюджета за предыдущий
год и процентами выплат по ним, однако до
сих пор эти предложения не приняты.
В
законодательном плане для того, чтобы
улучшить ситуацию на рынке ценных бумаг,
целесообразно, на наш взгляд:
-
преимущественно и всесторонне защищать
законные права и интересы инвесторов;
-
повышать ответственность профессиональных
участников рынка ценных бумаг и эмитентов
за результаты своей деятельности;
-
создавать разнообразные формы компенсаций,
систем взаимных гарантий и страхования на
рынке ценных бумаг в целях снижения риска
при осуществлении инвестиций в ценные
бумаги и повышения доверия инвесторов к
рынку ценных бумаг.
Страхование
ответственности участников фондового
рынка должно войти в практику делового
оборота и стать неотъемлемой частью прав
инвесторов. Несмотря на то, что ни на одном
развитом рынке нет обязательного
страхования подобных рисков, в США и Южной
Америке - 100%, а в Европе - 75 - 80% финансовых
институтов тем не менее имеют страховое
покрытие.
Одним из наиболее типичных
рисков на рынке ценных бумаг является риск
регистратора, связанный с определением
подлинности подписи инвестора на
передаточном распоряжении. На американском
фондовом рынке уже более 30 лет имеет место
система защиты от таких мошеннических
действий. Эта система выглядит следующим
образом: рыночные торговцы - брокеры и
дилеры - заинтересованы в быстрой и
эффективной перерегистрации прав
собственности и в большей степени, чем
регистраторы, способны контролировать
риск, зная своих клиентов и имея
возможность удостовериться в том, что
подпись на передаточном распоряжении
является подлинной и принадлежит
индоссанту. Для инвестора же более
реалистичным представляется получить
компенсацию от брокера, чем от
регистратора, так как инвестиционные
институты более состоятельны, чем
регистраторы. Таким образом, брокер (дилер),
заинтересованный в быстрой
перерегистрации, представляя передаточное
распоряжение регистратору, гарантирует
собственными активами, что подпись на
документе принадлежит его клиенту и
является подлинной. Применяется такая
система и у нас. Она выгодна и должна найти
широкое распространение на отечественном
рынке:
- постепенно увеличивать степень
открытости рынка для иностранных
инвесторов;
- обеспечить инвесторов
полной и достоверной информацией о ценных
бумагах и их эмитентах, развивать контроль
за достоверностью информации;
-
создавать равные условия и обеспечивать
конкуренцию при осуществлении
предпринимательской деятельности на рынке
ценных бумаг;
- ужесточить требования к
профессиональной компетентности лиц,
занимающих ведущие должности в
организациях - профессиональных участниках
рынка ценных бумаг; ужесточить систему
квалификационных экзаменов для этих лиц;
- усилить государственный контроль за
соблюдением условий лицензирования при
осуществлении профессиональной
деятельности на рынке ценных бумаг,
повышать требования к лицензированию
профессиональных участников рынка, чтобы
обеспечивался высокий уровень их
квалификации, достаточность собственных
средств, поддержание высоких стандартов
добросовестности и открытости при
осуществлении ими профессиональной
деятельности.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
ЗАКОН РСФСР от 22.03.1991 N 948-1
"О
КОНКУРЕНЦИИ И ОГРАНИЧЕНИИ
МОНОПОЛИСТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА
ТОВАРНЫХ РЫНКАХ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от
22.04.1996 N 39-ФЗ
"О РЫНКЕ ЦЕННЫХ БУМАГ"
(принят ГД ФС РФ 20.03.1996)
"УГОЛОВНЫЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 13.06.1996 N 63-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 24.05.1996)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
от 11.03.1997 N 48-ФЗ
"О ПЕРЕВОДНОМ И ПРОСТОМ
ВЕКСЕЛЕ"
(принят ГД ФС РФ 21.02.1997)
Законность, N 12, 2000
