Реформа следственного аппарата: от перераспределения подследственности до модернизации ук
ПОДСЛЕДСТВЕННОСТИ ДО МОДЕРНИЗАЦИИ УК
Н.
СОЛОВЬЕВ
Н. Соловьев, первый заместитель
Министра - начальник Следственного
комитета при МВД России.
Кратко
характеризуя складывающуюся в России
криминогенную обстановку, подчеркну, что
негативные тенденции в состоянии
преступности продолжают доминировать.
Количество зарегистрированных
преступлений за 10 лет возросло почти в 2
раза. Число только выявленных преступлений
с квалифицирующим признаком "совершено
организованной группой" возросло
десятикратно, а количество наиболее
сложных для расследования экономических
правонарушений увеличилось: в финансово -
кредитной системе на 39,2%, во
внешнеэкономической деятельности на 88,5% и в
сфере приватизации на 56,5%.
Неблагоприятная криминологическая
ситуация, значительное возрастание
интенсивности работы следователей,
неадекватный сложности и напряженности
уровень оплаты их труда (должностной оклад
следователя органа внутренних дел
районного звена в 3 раза ниже, чем у
следователя прокуратуры) обусловили
высокую текучесть и, как следствие,
качественный некомплект кадров (в 1994 - 1999 гг.
из следствия ежегодно уходило 5,5 - 6 тыс.
подготовленных специалистов).
Следственный аппарат страны общей
численностью более 63 тыс. человек в
основном сосредоточен в МВД России - 83%,
прокуратуре - 12,2%, ФСНП - 3,2%. В 1999 году им
обеспечено расследование почти 2 млн.
уголовных дел, из них органами
предварительного следствия в системе МВД -
92,4%, прокуратуры - 7,0%, ФСНП - 0,6%. В
соответствии с установленной законом
подследственностью следователи органов
внутренних дел проводят предварительное
следствие по более чем 70% совершаемых
преступлений и 90% уголовных дел
экономической направленности.
При этом
основные контролируемые параметры
результатов их работы (качество и сроки
расследования, удельный вес прекращенных
дел) в течение 10 лет оставались стабильными.
В частности, следователям органов
внутренних дел в 1990 - 1999 гг. возвращалось в
среднем для дополнительного расследования
от 8,4 до 6,4% уголовных дел, ими оканчивалось
со сроком расследования свыше двух месяцев
от 17,8 до 14,4% дел, а число оправданных и лиц, в
отношении которых уголовное преследование
прекращено по реабилитирующим основаниям,
составляло от 3,6 до 3,0 человек на 1000
привлеченных к уголовной
ответственности.
Одной из причин
относительной стабильности следственных
показателей, несмотря на приведенные и
другие негативные факторы, является
жесткое построение по вертикали (снизу до
верху) и устойчивость сложившейся за более
чем 30 лет структуры следственного аппарата.
В настоящее время органы предварительного
следствия в системе МВД России наряду со
Следственным комитетом включают 7
следственных управлений по расследованию
организованной преступной деятельности по
федеральным округам, 88 главных
следственных управлений (управлений,
отделов) при МВД, ГУВД, УВД субъектов
Федерации, 20 следственных управлений
(отделов) при УВД на транспорте и 2528
следственных управлений (отделов,
отделений, групп) при УВД (ОВД) городов,
районов, закрытых территориальных
образований и на режимных объектах, водном,
воздушном и железнодорожном транспорте. В
них 5 тыс. руководителей органов
предварительного следствия, обладающих в
соответствии с п. 6 "а" ст. 34 УПК
процессуальными правами начальника
следственного отдела (ст. 127.1 УПК).
Стабилизация качественных показателей
следствия в значительной степени
обусловлена человеческим фактором,
заключающимся, главным образом, в
добросовестном отношении следователей к
исполнению должностных обязанностей.
Однако остается проблема недостаточных
образовательного уровня и опыта
следственной работы (на 1 января 2000 г.
следователей с высшим юридическим
образованием - 50,9%; 20% заочно обучается в
юридических вузах; со стажем работы до 3 лет
- 41,5% сотрудников).
Меры по реформированию
следственного аппарата
В развитии
следственного аппарата органов внутренних
дел в последнем десятилетии условно можно
выделить три основных этапа.
На первом
этапе (1989 - 1993 гг.) следственный аппарат
органов внутренних дел развивался по
экстенсивному пути. Правительством РФ было
принято решение об увеличении в указанный
период на 29 тыс. единиц штатной численности
следователей (при условии поступления на
службу ежегодно не более 300 - 400 выпускников
юридических вузов). В этой связи на
следственную работу за эти годы принято 20,6
тыс. сотрудников без соответствующего
уровня образования. Доля следователей с
высшим юридическим образованием
сократилась с 87% на 1 января 1989 г. до 60% в 1993
году и соответственно с 25 до 55% увеличилось
число следователей со стажем работы до 3
лет.
В этот период не удалось в полной
мере обеспечить процессуальную
самостоятельность и независимость
следствия и решить проблему укрепления его
федеральной ветви. Уровень взаимодействия
между следствием, оперативными и другими
службами милиции не обеспечивал в полном
объеме возложенных на органы внутренних
дел задач по борьбе с преступностью.
Недостаточными оказались усилия по
обеспечению расследования уголовных дел в
отношении набиравшей "силу" организованной
преступности созданными в 1992 году
специализированными следственными
отделами.
На втором этапе (1994 - 1997 гг.)
реформирования предприняты дополнительные
усилия, направленные, в первую очередь, на
улучшение организации расследования и
раскрытия преступлений.
В 1996 году
утверждена Инструкция по организации
взаимодействия подразделений и служб
органов внутренних дел в расследовании и
раскрытии преступлений, а другим приказом
Министерства предусмотрено обязательное
участие следователей в реализации
оперативных материалов подразделениями по
борьбе с организованной преступностью.
Специалисты Следственного комитета
участвовали в разработке проекта УПК РФ.
Принимались и другие нормативно - правовые
и организационно - практические меры по
совершенствованию следственной работы,
которые позволили несколько улучшить
основные качественные показатели
следствия.
Одновременно отмечалась
тенденция увеличения (+23,8%) числа граждан,
оправданных судами и реабилитированных в
ходе предварительного следствия по делам
следователей органов внутренних дел. Не
сократилось в указанный период и
количество необоснованно арестованных
граждан.
Продолжала ухудшаться и
кадровая ситуация. В 1994 - 1997 гг. из органов
внутренних дел ежегодно увольнялись от 4,1
до 4,6 тыс. следователей и еще от 1,4 до 1,8 тыс.
переходили в другие службы. Число
следователей с высшим юридическим
образованием в 1997 году сократилось до
44,5%.
В период третьего этапа (с 1998 года по
н.в.) приняты и продолжают осуществляться
наиболее кардинальные меры, способные
приблизить следственный аппарат МВД к
концептуальной модели централизованного
федерального следственного органа.
Правовой основой для эволюционного
развития следственного аппарата органов
внутренних дел, ставшей реальной
предпосылкой реализации Концепции
судебной реформы и Концепции развития
органов внутренних дел и внутренних войск
МВД России (на период до 2005 года), явился
Указ Президента РФ от 23 ноября 1998 г. "О мерах
по совершенствованию организации
предварительного следствия в системе
Министерства внутренних дел Российской
федерации", которым впервые установлен
нормативно - правовой статус органов
предварительного следствия в системе МВД
во главе со Следственным комитетом.
Постановлением Правительства РФ от 5
февраля 1999 г. "О численности органов
предварительного следствия в системе
Министерства внутренних дел Российской
Федерации и оплате труда их сотрудников"
Министру внутренних дел предоставлено
право устанавливать надбавку в размере до
50% должностного оклада за службу в органах
предварительного следствия, а их штатная
численность согласно постановлению может
быть изменена только Правительством РФ.
Во исполнение названного Указа Президента
РФ Министерством издан ряд ведомственных
нормативных правовых актов, согласно
которым в 1999 - 2000 гг. осуществлены
организационно - штатные мероприятия,
направленные на совершенствование
деятельности органов предварительного
следствия, повышение их статуса и роли
руководителей. Расширены полномочия
руководителей органов предварительного
следствия по приему на службу, увольнению,
поощрению и наказанию подчиненных им
сотрудников и одновременно поднята "планка"
их ответственности за состояние
следственной работы.
В числе
первостепенных решалась задача
совершенствования взаимодействия органов
предварительного следствия с оперативными
службами в выявлении, раскрытии и
расследовании преступлений, совершенных
организованными преступными группами и
сообществами (организациями).
Важным
шагом по укреплению процессуальной
независимости следователей и
предупреждению незаконного вмешательства
в их деятельность при расследовании
преступлений, совершенных организованными
преступными группами, в том числе с
участием или при прямом попустительстве
должностных лиц, а также фактов
коррупционных проявлений со стороны
последних стало создание десяти
региональных следственных отделов по
расследованию организованной преступной
деятельности, подчиненных Следственному
комитету, на что постановлением
Правительства РФ от 6 октября 1999 г.
дополнительно выделено 170 единиц штатной
численности. Этими отделами за 8 месяцев 2000
года возбуждено и расследовалось свыше 160
уголовных дел о бандитизме, организации
преступного сообщества, присвоении и
растрате, мошенничестве и иных тяжких и
особо тяжких преступлениях, в том числе
имеющих межрегиональный характер,
совершенных организованными преступными
формированиями. Несколько ранее, в феврале
1999 г., в этих же целях создано региональное
управление по расследованию
организованной преступной деятельности на
Северном Кавказе. В развитие Указа
Президента РФ от 31 июля 2000 г. "Вопросы
Министерства внутренних дел Российской
Федерации" на базе региональных
следственных отделов и регионального
управления по расследованию
организованной преступной деятельности на
Северном Кавказе создано 7 следственных
управлений (в соответствующих федеральных
округах) по расследованию организованной
преступной деятельности, подчиненных
Следственному комитету.
Предпринятые
Президентом и Правительством РФ, МВД России
меры способствовали повышению уровня
организации работы органов
предварительного следствия и, в конечном
счете, качественных показателей следствия.
Так, удельный вес уголовных дел,
возвращенных для дополнительного
расследования, уменьшился с 8,2% в 1998 году до
6,0% за 8 месяцев 2000 года и оконченных в срок
свыше двух месяцев - соответственно с 16,3 до
13,8%. Последовательно сокращается число
граждан, необоснованно привлеченных к
уголовной ответственности (с 2400 человек в
1998 году до 2020 в 1999 году и 990 - за 8 месяцев 2000
года), в том числе содержавшихся под стражей
(с 1189 человек в 1998 году до 528 - за 8 месяцев 2000
года). Улучшилась и кадровая ситуация.
Некомплект следователей на 1 июля 2000 г.
составлял 1500 человек (3,1%).
Изложенное
позволяет сделать вывод, что закрепленные в
названных указах Президента РФ и
постановлении Правительства РФ, в
ведомственных нормативных правовых актах
МВД России положения фактически сделали
следственный аппарат в системе МВД России
строго централизованной федеральной
структурой.
Следующим шагом в
совершенствовании деятельности органов
предварительного следствия как в системе
МВД, так и в структуре ФСБ, ФСНП и
Генеральной прокуратуры РФ должен стать
федеральный закон "Об органах
предварительного следствия", разработка
проекта которого по инициативе
Министерства была включена в Федеральную
целевую программу по усилению борьбы с
преступностью на 1999 - 2000 гг. В целях
реализации этого предложения Минюстом РФ
была образована межведомственная рабочая
группа, однако ее работа в настоящее время
временно приостановлена в связи с мнением
Генеральной прокуратуры РФ о
нецелесообразности разработки названного
проекта. В этой связи МВД при поддержке ФСНП
и ФСБ обратилось в Правительство РФ с
предложением продолжить подготовку
законопроекта, который должен
регламентировать правовой статус и
структуру органов предварительного
следствия в стране, их иерархию, порядок
взаимодействия с другими государственными
органами, поскольку ст. 126 УПК РСФСР и
соответствующая норма в проекте УПК РФ лишь
предусматривают производство
предварительного следствия по уголовным
делам следователями прокуратуры, органов
внутренних дел, федеральной службы
безопасности и федеральных органов
налоговой полиции, не регламентируя
указанные выше вопросы.
Федеральным
законом "Об органах федеральной службы
безопасности в Российской федерации" и
Законами РФ "О милиции" и "О федеральных
органах налоговой полиции" не регулируются
в полной мере и вопросы государственной и
социальной защиты следователей. Например, к
категории федеральных государственных
служащих отнесены следователи прокуратуры,
а остальные следственные работники (почти
90%) в их число не входят.
Не могут быть
решены указанные вопросы и путем принятия
законопроекта "О статусе следователя",
поскольку он не предусматривает правовой
статус и структуру органов
предварительного расследования.
Пути
реформирования следственного
аппарата
Впервые идея создания единого
следственного аппарата получила реальное
развитие в материалах XIX партийной
конференции и во многом была обусловлена
получившими широкое общественное звучание
событиями, связанными с расследованием
уголовных дел о хищениях и коррупции в
Узбекистане и ряде других республик
бывшего СССР.
В 1988 - 1989 гг. МВД проведен
эксперимент по самостоятельному
функционированию следственных
подразделений в ряде краев, областей,
однако реальных положительных результатов
достигнуто не было.
В Концепции
судебной реформы в Российской Федерации (1991
год) предусмотрено выделение органов
предварительного следствия в
самостоятельную федеральную структуру в
виде "следственного комитета как службы
обвинительной власти".
Идея единого
следственного аппарата была наиболее полно
реализована в 1995 году в Казахстане, где
одномоментно был образован
Государственный следственный комитет (ГСК),
который обеспечивал расследование всех
категорий уголовных дел. Одной из причин
его создания явилась невозможность
обеспечения на основании действующего в
республике законодательства
процессуальной самостоятельности
следователей и независимости
следственного аппарата от местных органов
власти и управления. Однако при создании
ГСК не проведен тщательный анализ
складывающейся политической ситуации в
связи с выделением следствия в
обособленную структуру, не сделан прогноз
дальнейшего ее развития. В результате ГСК,
противопоставив себя другим
правоохранительным ведомствам, остался без
их поддержки и породил дополнительную
межведомственную разобщенность. Опыт
создания и недолгого функционирования в
Казахстане самостоятельного следственного
аппарата, упраздненного 5 ноября 1997 г.,
показал, что поспешность
