Надзор за исполнением страхового законодательства

И. ВИКТОРОВ, Т. АШИТКОВА
И. Викторов, и.о. зав. отделом Института проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
Т. Ашиткова, научный сотрудник Института.
В России после отмены монополии Росгосстраха активно развивается рынок страховых услуг. Число страховых организаций, несколько сократившееся после кризиса 1998 г. и законодательного увеличения минимального размера уставного капитала, составляет более полутора тысяч. В 1999 г. было зарегистрировано 57 новых страховщиков. Доля иностранного капитала в уставных капиталах страховых организаций составляет 3,97%.
Наибольшей активностью страховой деятельности, выраженной величиной страховых премий, выделяются Москва, Санкт - Петербург, Кемеровская и Самарская области, Красноярский край. Здесь же сосредоточено основное количество страховых организаций. В то же время почти в половине регионов страны действуют по 20 - 30 компаний, а в остальных - по 5 - 10. Основная масса региональных страховых компаний ориентирована на оказание услуг по медицинскому страхованию.
Основные объемы страховых премий приходятся на 50 крупнейших страховых компаний, доля которых на рынке превышает 60%. В основном это компании межрегиональные, имеющие множество филиалов по всей России.
Страховые организации допускают многочисленные нарушения действующего законодательства. Так, число предписаний, выданных в 1999 г. Министерством финансов России, составляет 1700, т.е. превышает число самих страховых организаций. За нарушения законодательства органами страхового надзора в 1999 г. отозвано 364 лицензии.
По прогнозам экспертов в ближайшее время не приходится ожидать снижения числа правонарушений. Увеличение уставного капитала до требуемого Федеральным законом "Об организации страхового дела в Российской Федерации" размера может привести к углублению процесса криминализации в деятельности средних и мелких страховых компаний. Это выразится в увеличении числа страховых компаний, осуществляющих деятельность без лицензий и занимающихся, в сговоре с предприятиями и банками, незаконным обналичиванием и переводом денежных средств в теневую экономику.
Анализ обобщения статистических данных, материалов проверок органов прокуратуры и страхового надзора показал, что большинство нарушений законодательства о страховании приходится прежде всего на неправомерные решения органов государственной власти субъектов Федерации при осуществлении обязательного медицинского страхования (ОМС).
Решения такого рода следующие:
- функции страховщика возлагаются на территориальные фонды ОМС, что не соответствует требованиям Закона "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" и Закону об организации страхового дела, так как система предоставления страховой защиты в рамках ОМС предусматривает наличие страховой организации, имеющей соответствующую лицензию, а фонды ОМС не могут быть страховщиками и такими лицензиями не располагают;
- органы исполнительной власти субъектов Федерации устанавливают особую систему финансирования лечебно - профилактических учреждений в системе ОМС, минуя страховщиков, что не соответствует ст. ст. 4 и 27 Закона "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", согласно которым финансирование лечебно - профилактических учреждений в системе ОМС осуществляется страховыми медицинскими организациями;
- органы власти субъекта Федерации функции страховщика при проведении ОМС отдельных категорий граждан в нормативном порядке возлагают на одну страховую компанию, несмотря на наличие действующих договоров страхования с другими страховщиками, имеющими лицензию на проведение данного вида страхования.
По этому виду страхования совершаются и иные правонарушения. Зачастую администрация муниципального образования не платит страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения. В соответствии со ст. 8 Основ законодательства РФ "Об охране здоровья граждан" в компетенцию органов местного самоуправления входит формирование собственного бюджета в части расходов на здравоохранение и осуществление мер по обязательному медицинскому страхованию. А согласно ст. 2 Закона "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" местная администрация является страхователем для неработающих граждан.
Более того, в соответствии со ст. 17 того же Закона платежи на ОМС неработающего населения осуществляют Советы Министров республик в составе РФ, органы государственного управления автономной области, краев, областей, Москвы и Санкт - Петербурга, местная администрация за счет средств, предусматриваемых в соответствующих бюджетах.
К числу других видов нарушений законодательства о страховой деятельности относятся:
1) установление особых условий проведения различных видов обязательного страхования на территории отдельного субъекта Федерации.
Например, законодательные органы субъектов Федерации устанавливают случаи обязательного государственного страхования государственных служащих данного региона или договоров кредитования. Статьей 969 ГК РФ предусмотрено, что обязательное государственное страхование вводится исключительно федеральным законом. Кроме того, страхование ответственности по договорам кредитования, согласно ст. 932 ГК, допускается только в случаях, предусмотренных федеральным законом;
2) внедрение страховыми организациями незаконных схем страхования по добровольным видам страхования. Например, учителя и воспитатели школ или детских дошкольных заведений выступают по сути страховыми агентами определенных страховых организаций, обязывают родителей застраховывать детей от несчастных случаев, получая при этом комиссионные от страховых организаций;
3) нарушение страховщиком или государственным органом, осуществляющим контроль за страховыми организациями, тайны, ставшей им известной в результате профессиональной деятельности и составляющей сведения о страховщике, страхователе, застрахованном лице и выгодоприобретателе, об имущественном положении этих лиц;
4) несоблюдение формы договора страхования.
Статья 940 ГК требует, чтобы страховой полис, составляемый при заключении договора страхования, был подписан страховщиком. При массовом страховании в страховых полисах нередко применяется факсимильное воспроизведение подписи представителя страховщика. Использование при совершении сделок аналога собственноручной подписи возможно лишь в случаях, прямо предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон;
5) нарушение порядка обязательного страхования имущества, принадлежащего гражданам.
Государственное обязательное страхование имущества, принадлежащего гражданам, осуществляется в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 октября 1981 г. В силу Указа проведение обязательного государственного страхования имущества, принадлежащего гражданам, возложено на инспекции государственного страхования, правопреемником которых является АО "Росгосстрах", проводящее такое страхование без лицензии. Страховые организации, не входящие в систему АО "Росгосстрах", заниматься проведением данного вида страхования не вправе;
6) предъявление особых условий к договорам страхования, наличие которых необходимо для получения лицензии на какой-либо вид деятельности. Подобные условия предъявляются для ограничения круга организаций, имеющих право заключать подобные договоры;
7) введение дополнительных, по сравнению с федеральным законодательством, обязательных платежей, отчисляемых страховщиками из сумм страховых платежей;
8) заключение договоров страхования в кредит и использование векселя для оформления таких обязательств;
9) нарушения законодательства, регламентирующего порядок образования страховой фирмы:
- осуществление страховой деятельности без соответствующей лицензии Росстрахнадзора или видов деятельности, не предусмотренных лицензией;
- в нарушение ст. 66 ГК в состав учредителей страховых компаний входят администрации регионов или органы государственного управления - комитеты по управлению имуществом, государственные предприятия;
- нарушаются законодательные акты, устанавливающие запрет отдельным категориям граждан, в зависимости от занимаемой должности, выступать учредителями страховых предприятий (ст. 9 Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации");
- в учредительных документах страховых компаний в нарушение ст. 6 Закона об организации страхового дела содержатся наименования запрещенных для страховщиков видов деятельности (занятие производственной, банковской, торгово - посреднической деятельностью);
- страховщиками не соблюдаются требования п. 5 ст. 32 Закона об организации страхового дела о необходимости сообщать в Росстрахнадзор об изменениях в учредительных документах;
- страховые договоры, свидетельства, полисы, сертификаты имеют существенные отклонения от требований Закона об организации страхового дела и общих условий действительности сделки, предусмотренных ГК: страховые свидетельства не содержат юридического адреса и банковских реквизитов страховщика, указания страхового риска, порядка изменения и прекращения договора; страховые суммы и взносы выражаются страховщиками в долларах США, что противоречит ст. 317 ГК, а также ст. 12 Закона "О денежной системе Российской Федерации";
- необоснованно уменьшаются размеры страховых тарифов, рамки снижения которых определены п. 2.2.4 Положения о порядке дачи предписания, ограничения, приостановления и отзыва лицензии на осуществление страховой деятельности;
- в нарушение ст. ст. 51 и 55 ГК занимаются страховой деятельностью структурные подразделения страховых компаний, в уставах которых действующие филиалы не предусмотрены, размещение таких филиалов с органами местного самоуправления не согласовывается или же они не регистрируются; руководители представительств и филиалов действуют на основании просроченных доверенностей;
10) использование правил страхования другой страховой компании, что является нарушением ст. 943 ГК, согласно которой правила страхования могут быть определены в стандартных правилах страхования соответствующего вида, принятых, одобренных или утвержденных страховщиком;
11) занижение налогооблагаемой базы:
- путем увеличения размера выплат на сумму, не учтенную при расчете тарифной ставки;
- в результате отнесения на себестоимость страховых услуг расходов по оплате процентов за пользование банковским кредитом, полученным для выплаты страхового возмещения;
- неправильное применение льгот по суммам, направленным на финансирование капитальных вложений, при исчислении налогооблагаемой прибыли.
Нередки случаи, когда проводимое страховщиками страхование жизни является на самом деле формой заработной платы, которая позволяет страхователям сокращать размеры отчислений в бюджет и внебюджетные фонды;
- неудержание подоходного налога с физических лиц при возврате страховых платежей по договорам коллективного страхования;
- обналичивание страховой организацией денежных средств страхователей путем заключения за счет средств предприятий договоров страхования жизни на срок менее одного года, а затем досрочного расторжения таких договоров;
12) нарушения, связанные с деятельностью на территории РФ иностранных страховых компаний, не имеющих лицензий, выданных российским федеральным ведомством страхового надзора (ст. 6 Закона об организации страхового дела);
13) нарушения антимонопольного законодательства:
- издание нормативных актов органами законодательной и исполнительной власти, органами местного самоуправления, направленными на ограничение конкуренции на страховом рынке;
- необоснованное предоставление льгот отдельным страховым организациям;
- ограничение доступа на рынок или устранение с него отдельных хозяйствующих субъектов - страховых компаний;
- прямое назначение администрацией регионов уполномоченных страховых компаний (без проведения конкурсов или тендера), которым предоставляются различные льготы при проведении страхования;
- необоснованно высокие либо демпинговые страховые тарифы.
Такого рода нарушения связаны с заключением незаконных соглашений между страховыми компаниями, а также между страховыми компаниями и органами исполнительной власти. В качестве примера можно привести действия территориальных фондов ОМС, которые, используя протекционистские соглашения с органами местного самоуправления, создают благоприятные условия деятельности отдельным страховым компаниям, дискриминируя конкурирующие компании;
- действия, направленные на ограничения прав юридических и физических лиц в части навязывания условий договора, заведомо ущемляющих его интересы или не относящихся к предмету договора.
Примером таких действий могут служить включение в договор перевозки обязательного условия страхования груза, причем в определенной страховой организации, или продажа гражданам полиса добровольного страхования пассажиров при приобретении билета на любой вид транспорта без предварительного согласования;
- дискриминация физических лиц, осуществляемая страховыми компаниями по отношению к различным возрастным или социальным группам, особенно при личном страховании граждан или имущественном страховании;
- страховые организации, в нарушение ст. 31 Закона об организации страхового дела, будучи субъектами страхового рынка, не обращаются в федеральный антимонопольный орган с ходатайствами о даче согласия на создание, реорганизацию и ликвидацию организаций в случаях, предусмотренных ст. ст. 17, 18 Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
Прокуроры, осуществляя проверку состояния законности на рынке страховых услуг, в первую очередь выясняют соответствие федеральному законодательству нормативных актов органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления по вопросам осуществления страховой деятельности в конкретном регионе.
В ходе проверки прокуроры применяют различные способы выявления нарушений страхового законодательства. Так, эффективности прокурорских проверок может способствовать анализ некоторых показателей деятельности страховщиков, например, таких, как низкие (демпинговые) страховые цены, высокие темпы роста страховых взносов по страхованию жизни, уровень выплат по которым во много раз превышает уровень страховых взносов.
Уход от налогообложения возможен при получении доходов от финансовых операций страховыми компаниями, которые действуют через брокеров и не имеют счета депо в субдепозитарии уполномоченного дилера. Эти доходы подлежат налогообложению в составе валовой прибыли на общих основаниях. Однако страховые компании эти доходы в состав налогооблагаемой прибыли не включают. Подобного рода нарушения могут быть выявлены в

Понятия вменяемость и невменяемость в следственной, судебной и экспертной практике  »

Комментарии к законам »