Административно-правовые споры в сфере экономики
Н.В. СУХАРЕВА
Сухарева Наталия
Владимировна
Специалист в области
административного права, арбитражного
процесса. Кандидат юридических наук.
Родилась 4 августа 1960 г. В 1995 г. окончила
аспирантуру МГЮА. В 1992 - 1998 гг. - юрисконсульт
деревообрабатывающего завода, с 1998 г. -
юрист Агентства по защите авторских прав
"Консул", адвокат, с 2000 г. - старший научный
сотрудник Института законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве РФ. С 1998 г. ведет
преподавательскую деятельность, является
старшим преподавателем МГЮА, адвокат
юридической консультации N 59 МКА.
Принимала участие в работе международной
программы "ТАСИС"; участвовала в
конференциях различного уровня.
Автор
ряда публикаций на тему "Рассмотрение
административных споров в арбитражных
судах", в том числе: "Виды административно -
правовых споров, подведомственных
арбитражным судам" ("Арбитражный и
гражданский процесс", 1999, N 3);
"Процессуальные особенности
административных споров с участием
антимонопольных органов" ("Юрист", 1999, N 2);
"Рассмотрение споров, возникающих в связи с
применением таможенного законодательства"
("Юрист", 1999, N 3).
Основы судопроизводства
по экономическим спорам с публичной
властью начали активно формироваться с
конца 80-х годов, когда начались
демократические преобразования и правовые
реформы. В 1992 г. арбитражный суд из органа
государственного управления был
преобразован в самостоятельный
специализированный орган правосудия,
осуществляющий разрешение экономических
споров, возникших из гражданских и
административных правоотношений. С этого
времени начинается новый этап в развитии
национальной судебной системы, решающей в
числе других и задачу по надзору за
деятельностью исполнительной
власти.
Понятие административно -
правовых споров
в сфере экономики
На
сегодняшний день в структуру арбитражных
судов входят административные коллегии,
которые законодателем обозначены в
качестве специализированных коллегий по
рассмотрению экономических споров,
возникающих из административных
правоотношений. Такая специализация
свидетельствует о том, что в
организационном плане и по содержанию
принципиальных основ судопроизводства
арбитражные суды ближе всего подошли к
перспективе создания самостоятельных
органов административной юстиции в
российской судебной системе. Однако пока
арбитражные суды осуществляют свою
юрисдикционную деятельность по Единым
правилам судопроизводства, установленным
Арбитражным процессуальным кодексом РФ
(АПК РФ). Именно поэтому нередко пробелы
законодательства восполняются
постановлениями Пленума Высшего
Арбитражного Суда РФ по отдельным
вопросам.
Недостаточная
урегулированность арбитражного процесса
по разрешению экономических споров,
возникающих из административных
правоотношений, прослеживается и при
изучении обзора практики административно -
юрисдикционной деятельности арбитражных
судов. Нередко итогом рассмотрения одного и
того же административно - правового спора
разными судебными инстанциями являются
прямо противоположные судебные акты.
Безусловно, такие случаи имеют место и при
рассмотрении гражданско - правовых споров,
однако чаще всего из-за судебной ошибки, а
не в связи с отсутствием специальных норм.
Судейский корпус в целях решения своих
профессиональных задач крайне нуждается в
более четкой системе норм, регулирующих
судопроизводство по так называемым спорам
с властью. И такая регламентация нужна уже
сегодня, так как процесс осуществления
правовых реформ демонстрирует факт
расширения масштабов административных дел,
отнесенных законодателем к ведению
арбитражных судов.
Как никогда остро
стоит вопрос совершенствования правового
регулирования административно -
юрисдикционной деятельности арбитражных
судов по разрешению таких споров и создания
единого кодифицированного процессуального
акта.
Несмотря на постоянно
увеличивающееся количество рассмотренных
арбитражными судами административных
споров, административно - юрисдикционная
деятельность арбитражных судов пока еще
должным образом не обеспечена специальными
процессуальными правилами, учитывающими
особенности такого рода споров. Обращаясь к
ст. 118 Конституции РФ, следует заметить, что
арбитражное судопроизводство не названо
законодателем в качестве формы
осуществления судебной власти. Однако
арбитражные суды фактически являются
самостоятельными органами правосудия,
осуществляющими в пределах своего ведения
административно - юрисдикционную
деятельность. Административное же
судопроизводство предусмотрено
Конституцией РФ, но российское
законодательство не знает
административной ветви судебных органов. В
нашей стране производство по
административным делам осуществляют суды
всех трех ветвей судебной системы: суды
общей юрисдикции, арбитражные суды и
Конституционный Суд РФ (при рассмотрении
дел о признании нормативных актов не
соответствующими Конституции РФ).
Остановимся на рассмотрении
характеристики экономических споров,
разрешение которых отнесено к ведению
арбитражных судов.
Споры, возникающие
между сторонами, поведение которых
регулируется административно - правовыми
нормами, можно отнести к административно -
правовым спорам. Содержание любого
административного производства составляют
индивидуально - конкретные споры в сфере
управленческих общественных отношений.
Одним из основных признаков, определяющих
подведомственность административного
спора арбитражному суду, является его
экономический характер.
Специфика
экономических споров, возникающих
из
административных
правоотношений
Специфика этих
экономических споров состоит в
неравенстве, санкционированном
государством, т.е. в том, что одна из сторон в
административном правоотношении реализует
в той или иной сфере принадлежащие ей
функции контролирующего характера.
Административно - правовой спор, возникший
в экономической сфере в связи с реализацией
органами исполнительной власти
управленческих функций, может быть
инициирован как управляемыми, так и
управляющими субъектами административных
правоотношений. Это зависит от того, возник
ли спор в связи с реализацией публичного
управления либо в связи с отрицательным
отношением управляемого субъекта к такой
реализации управления.
Учитывая
специфику самого административного спора и
юридическую природу правоотношения,
характеризующегося как "властеотношение",
из которого он возникает, все споры могут
быть облечены в форму жалобы на
неправомерное действие органа управления
либо в форму требования о привлечении
управляемого субъекта к административной
ответственности. Для определения
подведомственности спора, возникшего в
результате "властеотношения", арбитражному
суду достаточно установить факт
управленческого воздействия в
экономической сфере и субъектный состав
спорного правоотношения.
Подведомственность споров экономического
характера является исключительной
компетенцией арбитражных судов. Однако
существуют и отступления от общего правила.
Так, при рассмотрении дела в арбитражном
суде может возникнуть ситуация, когда суд
установит, что вынесенное решение будет
затрагивать права и интересы физического
лица. В таких случаях необходимо привлечь
гражданина, чьи интересы будут затронуты, в
качестве третьего лица, а дело становится
неподведомственным арбитражному суду и
должно быть направлено в суд общей
юрисдикции.
Таким образом, под
административно - правовым спором в сфере
экономики можно понимать отрицательное
отношение одного из субъектов конкретного
административного правоотношения,
осуществляющего предпринимательскую
деятельность, к юридическому факту,
послужившему основанием для возникновения,
изменения или прекращения
административного правоотношения.
Специфика административно - правовых
споров такова, что в материальном смысле
административно - правовые отношения
основаны на юридическом неравенстве
сторон: одна из сторон наделена властными
полномочиями для осуществления
исполнительно - распорядительных и
контрольных функций, а другая является лишь
объектом управления. В процессуальном
смысле стороны в споре, возникающем из
административных правоотношений, перед
законом равны.
Административно -
правовой спор - это спор о правах и
обязанностях субъектов административного
права. Такой спор отличается от гражданско -
правового спора прежде всего характером
правоотношений и статусом спорящих
субъектов. Поэтому, исследуя проблемы
административных исков, возникающих в
связи с предпринимательской деятельностью
субъектов, следует говорить о проблемах
неравенства субъектов в материальном
правоотношении.
Основные признаки
административно - правовых споров
В связи
с чем могут возникать административно -
правовые споры в экономической сфере? Кто
может быть субъектом административно -
процессуальных правоотношений при
рассмотрении такого спора в арбитражном
суде? Для ответа на эти вопросы прежде всего
необходимо определить сферу возникновения
споров такого рода. Они возникают там, где
административно - правовое регулирование
осуществляют органы исполнительной власти
в процессе реализации ими управленческих
функций в соответствующей отрасли и в
пределах установленных полномочий.
Одним из признаков административного
правоотношения является наличие
обязательного субъекта - органа
исполнительной власти. Следовательно,
административный спор может возникать в
связи с управленческой деятельностью
государственного органа, органа местного
самоуправления, иного органа, наделенного
контрольными функциями. Практически все
органы исполнительной власти (как
федерального уровня, так и уровня субъектов
Федерации) наделены в соответствующей
сфере надзорно - контрольными полномочиями,
и круг участников достаточно широк. Значит,
экономический спор может возникнуть с
участием любого субъекта, осуществляющего
управленческое воздействие в силу
исполняемых им полномочий.
Для того
чтобы данный конкретный спор отнести к
числу административных, возникающих в
связи с предпринимательской деятельностью,
следует установить сферу и предмет его
возникновения, а также наличие следующих
обстоятельств:
а) возникает ли спор в
связи с деятельностью субъектов
исполнительной власти по осуществлению
возложенных на них управленческих
функций;
б) возникает ли спор в рамках
административного правоотношения в связи с
принятием юридически - властного решения в
отношении субъекта предпринимательской
деятельности, которое вызвало у него
негативную реакцию.
При отсутствии
одного из вышеназванных критериев спор не
может быть признан административным в
экономической сфере.
Споры с участием
субъектов, наделенных государственно -
властными полномочиями, могут возникать
независимо от того, какие функции выполняет
этот субъект. Сущность контрольных функций
властного субъекта выражается в его
возможности контролировать деятельность
подконтрольного участника
административных правоотношений,
осуществляющего предпринимательскую
деятельность, и устанавливать для него
правила, обязательные для исполнения. В
случае, если такие правила ущемляют права
подконтрольного субъекта либо
необоснованно им нарушаются, возникает
административно - правовой спор по поводу
осуществления органом исполнительной
власти контрольных функций.
Спор также
может возникнуть и в связи с осуществлением
исполнительным органом регулятивных
функций. Эти споры, как правило,
инициируются субъектами
предпринимательской деятельности, т.е.
регулируемыми субъектами.
Сущность
правоохранительных функций состоит в том,
что органы исполнительной власти
осуществляют мероприятия, направленные на
предупреждение и пресечение совершаемых
административных правонарушений в той или
иной сфере, выявление и устранение причин и
условий, способствующих их совершению, а
также наказание правонарушителя.
Административно - правовые споры при
осуществлении этих функций органами
исполнительной власти наиболее
распространены.
Итак, представляется
возможным дать общую характеристику
понятия административно - правового спора в
экономической сфере:
- это спор о правах
и обязанностях субъектов
административного права, осуществляющих
предпринимательскую деятельность;
-
характеризуется он негативной реакцией
субъектов предпринимательской
деятельности конкретного
административного правоотношения,
вызванной принятием предписанных правил
управленческого характера, или
невыполнением ими последних;
- подобный
спор возникает в связи с реализацией
управленческих функций органами
исполнительной власти, а значит,
обязательным субъектом в таком споре
должен быть орган, наделенный властными
полномочиями;
- это спор сторон, которые
равны в процессуальном смысле, а в
материальном - их правоотношения основаны
на юридическом неравенстве.
Основания
возникновения административно -
правовых споров
Причина любого правового
спора лежит в убеждении одной из спорящих
сторон, что поведение другой стороны
неправомерно. Орган, наделенный
полномочиями по разрешению такого спора,
обязан дать юридическую оценку основанию
возникновения спора, и это является его
основной задачей. Основанием
административно - правового спора является
юридический факт, послуживший поводом для
возникновения, изменения или прекращения
административного правоотношения. В
большинстве случаев экономические споры в
административных правоотношениях
возникают тогда, когда основанием являются
действия, т.е. факты, наступление которых
зависит от воли людей (органов). Причем
такие действия могут быть как правомерными,
так и неправомерными. Цель административно
- юрисдикционного процесса как раз и
состоит в том, чтобы установить, какое
действие (правомерное или неправомерное)
является основанием спора.
Для этого
при рассмотрении индивидуально -
конкретного административного спора
компетентный орган исследует факты, на
основании которых устанавливает наличие
или отсутствие обстоятельств,
обосновывающих требования или возражения
лиц, участвующих в деле. Основанием
административного спора могут быть:
1)
действия (акты) органов исполнительной
власти;
2) бездействие органов
исполнительной власти.
Рассмотрим
примеры административных споров,
возникающих по различным основаниям.
Первый вариант - это процесс по обжалованию
действий или актов органов исполнительной
власти.
Если в основе спорного
административного правоотношения
находится неправомерное действие или
неправомерный акт, то орган, осуществляющий
административно - юрисдикционную
деятельность, выносит решение,
удовлетворяя требование истца (заявителя).
Если же в качестве юридического факта,
послужившего основанием спора, выступает
правомерное действие или правомерный акт, -
не удовлетворяет требование истца
(заявителя).
Второй вариант - это процесс
по требованию исполнительного органа о
применении мер административной
ответственности.
Если в качестве
юридического факта, послужившего
основанием спора, выступает правомерное
действие или правомерный акт, орган,
осуществляющий административно -
