Надзор за исполнением земельного законодательства
Н. ЗЯБКИНА
Н. Зябкина, старший прокурор
отдела по надзору за исполнением законов и
законностью правовых актов Генеральной
прокуратуры РФ.
Генеральной прокуратурой
России при участии прокуроров ряда
субъектов Федерации проведена проверка
исполнения земельного законодательства.
Проверка показала, что Госкомземом России
(ныне его функции переданы Росземкадастру и
Минимуществу России), органами
государственной власти и местного
самоуправления проведена существенная
работа по реформированию земельных
отношений в соответствии с Федеральной
целевой программой "Развитие земельной
реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002
годы", утвержденной постановлением
Правительства России от 26 июня 1999 г. В
стране сложилось многообразие форм
земельной собственности, осуществлена
передача в частную собственность
значительной части сельскохозяйственных
земель, создан слой фермерских хозяйств,
получил развитие институт платности
землепользования, в процессе проведения
земельно - кадастровых работ закреплены
права на земельные участки более 40 млн.
граждан и юридических лиц, формируется
регулируемый государством земельный
рынок.
Вместе с тем реформирование
земельных отношений сопровождается
многочисленными нарушениями
законодательства. В 1999 г. органами
Госкомзема России и прокуратуры выявлено
более 200 тыс. нарушений земельного
законодательства, в том числе со стороны
должностных лиц органов власти всех
уровней.
По сведениям МНС России,
Оренбургская, Пермская, Московская,
Нижегородская и Самарская области,
Санкт-Петербург, республики Адыгея,
Башкортостан, Татарстан, Калмыкия, Саха
(Якутия) и другие регионы полностью либо
частично не централизовали причитающуюся
федеральному бюджету долю от платы за
землю, в связи с чем бюджет недополучил
более 1 млрд. руб. в 1999 г. и более 220 млн. руб.
за 9 месяцев 2000 г. Так, согласно распоряжению
председателя комитета финансов
администрации Санкт - Петербурга от 15
января 1999 г. "О порядке зачисления в 1999 г. в
бюджет Санкт - Петербурга средств,
поступающих от взимания арендной платы"
(издано в нарушение Законов РФ "О плате за
землю" и "О федеральном бюджете на 1999 год")
средства от арендной платы за землю
поступали не на бюджетные счета Российской
Федерации в органах федерального
казначейства, а в бюджет города.
Соответственно, не была перечислена
федеральному бюджету доля в сумме более 257
млн. руб. Прокуратурой Санкт - Петербурга
предъявлен в суд иск о признании
недействительным названного распоряжения.
Вызывает озабоченность необоснованное
самоустранение от решения этой проблемы
земельных комитетов, налоговых органов и
органов федерального казначейства на
вышеуказанных территориях.
Имеется
значительное количество
землепользователей, которым не выданы
правоустанавливающие документы, не
определены границы и площади используемых
земель. В ряде регионов земельные комитеты
не представляют ежемесячно в налоговые
органы изменения в списки плательщиков
платежей за землю. Распространены факты
захвата земель, предоставления их в
пользование без оформления
соответствующих договоров, что также
влечет непоступление в бюджеты платежей за
землю.
Во Владимирской, Орловской
областях, республиках Мордовия и Хакасия
прокурорами выявлены и пресечены факты
введения местными органами власти
отличного от установленного федеральным
законодательством порядка взимания
земельного налога, нарушения сроков
внесения арендных и налоговых платежей за
землю. В Брянской, Вологодской, Воронежской,
Нижегородской, Саратовской и Смоленской
областях, Краснодарском и Ставропольском
краях, республиках Калмыкия, Мордовия и др.
прокурорами опротестованы акты о
незаконном предоставлении налоговых
льгот.
Средства, поступающие от платы за
землю, во многих регионах расходуются не по
назначению. Проверками, проведенными
региональными прокуратурами и органами
Минфина России, выявлены многочисленные
факты нецелевого использования земельными
комитетами средств бюджетов различных
уровней, выделенных на проведение
земельной реформы (Амурская, Вологодская,
Калининградская, Саратовская области,
Приморский край и др.). Во Владимирской,
Калужской, Новгородской, Орловской,
Псковской, Саратовской, Смоленской
областях, Ставропольском крае, республиках
Калмыкия, Мордовия и других регионах имело
место отвлечение средств от платы за землю
на не предусмотренные законом цели на
основании незаконных правовых актов
местных органов власти. Территориальные
органы Росземкадастра во Владимирской,
Вологодской, Саратовской областях,
республиках Татарстан, Чувашской, Агинском
Бурятском автономном округе и др. получают
не предусмотренные законодательством
доходы от платных услуг (в некоторых
комитетах они исчисляются сотнями тысяч
рублей). Основанием для оказания платных
услуг служат изданные с превышением
компетенции, нарушением налогового и
антимонопольного законодательства
правовые акты органов власти субъектов
Федерации и органов местного
самоуправления. По всем фактам приняты меры
прокурорского реагирования.
Практически во всех регионах нарушаются
права граждан и юридических лиц при
предоставлении и изъятии земель, не
соблюдаются сроки и порядок рассмотрения
жалоб по вопросам земельных
правоотношений. Допускается изъятие в
принудительном внесудебном порядке
земельных участков у законных владельцев и
собственников по решениям местных органов
власти.
Нарушениями законодательства
сопровождается процесс приватизации
земельных участков. Выявлены факты
незаконного изъятия земель у предприятий и
организаций, введения не соответствующих
федеральному законодательству норм,
регламентирующих приватизацию,
несоблюдения установленного порядка
заключения и оформления сделок
(Краснодарский край, Калужская,
Нижегородская, Новгородская области,
Агинский Бурятский автономный округ и др.).
В ряде регионов (Краснодарский край,
Пензенская область, республики Алтай,
Удмуртская и др.) вопреки федеральному
законодательству введен запрет на
приватизацию земельных участков под
приватизированными предприятиями.
Прокурорами приняты меры по отмене
незаконных актов.
В результате
приватизации земель в аграрном секторе
число собственников земельных долей
составило 11,2 млн. с занимаемой площадью 117,7
млн. га. В нарушение Указа Президента РФ от 7
марта 1996 г. "О реализации конституционных
прав на землю" не завершена и практически
неоправданно свернута работа по выдаче
членам сельхозорганизаций и гражданам
свидетельств о праве собственности на
земельные доли, не обеспечено заключение
договоров между собственниками и
пользователями этих долей. В целом по
России свидетельства о праве собственности
на земельные доли получили только 91,8%
собственников. В республиках Башкортостан,
Дагестан, Калмыкия, Саха (Якутия), Северная
Осетия - Алания, Тыва, Ингушетия, Кабардино -
Балкарской вообще отсутствуют
собственники земельных долей. Только 64%
собственников реализовали свои права на
распоряжение земельными долями, причем за
1999 г. их количество увеличилось менее чем на
1%. В некоторых регионах численность таких
собственников составила около 20%
(Архангельская, Смоленская, Сахалинская
области, республики Карелия, Хакасия и др.).
Повсеместно земельные доли передаются в
пользование, в том числе в аренду, без
заключения каких-либо договоров.
Во
многих регионах недостаточно решаются
проблемы сохранения земель. Общая площадь
невостребованных земельных долей
составляет более 8 млн. га. Не переданы в
пользование и остаются невостребованными
около 7 млн. га фонда перераспределения
земель. Сокращается количество фермерских
хозяйств, часть которых занимается
неуставной деятельностью, используя для
этого выделенные земли. Действующие
нормативные акты (в основном указы
Президента) не предусматривают эффективных
механизмов введения земельных отношений на
селе в правовое русло. Необходимо
законодательно урегулировать порядок
проведения и финансирования
землеустроительных работ по установлению
(в предусмотренных законом случаях)
местоположения и границ земельных участков
собственников земельных долей, а также
порядок распоряжения невостребованными
долями (в том числе условия и порядок
обращения их в государственную
собственность), осуществление
государственного контроля за оформлением
сделок по распоряжению земельными
долями.
Прокурорскими проверками
выявлены нарушения при передаче земель в
частную собственность для некоммерческих
целей. В нарушение Указа Президента РФ от 26
ноября 1997 г. "О продаже гражданам и
юридическим лицам предназначенных под
застройку земельных участков,
расположенных на территориях городских и
сельских поселений, или права их аренды" не
всегда проводится конкурсный отбор
претендентов на покупку или аренду земель
городских и сельских поселений.
Распространенность нарушений земельного
законодательства связана с недостаточной
принципиальностью органов, осуществляющих
государственный контроль за
использованием и охраной земель, с
неполнотой принимаемых мер к нарушителям. В
1999 г. устранено лишь 70% выявленных
государственными земельными инспекторами
нарушений. В 2000 г. этот показатель снизился
до 57%. На 203 тыс. нарушений, выявленных в 1999 г.
инспекторами госземконтроля, составлено 130
тыс. протоколов, а привлечено к
административной ответственности 53,1 тыс.
нарушителей. По причине нарушения порядка
привлечения к административной
ответственности Госкомземом России
ежегодно отменялось либо изменялось около
60% обжалованных постановлений
территориальных органов. Значительное
количество незаконных актов отменяется
судами. Не принимается также достаточных
мер для взыскания штрафных санкций. В 1999 г.
нарушители оштрафованы на сумму 115,8 млн.
руб., реально же взыскано только 69,1 млн. руб.,
т.е. около 60%. Неудовлетворительно органы
госземконтроля занимаются вопросами
возмещения материального ущерба в связи с
нарушениями земельного
законодательства.
Госкомземом России с
превышением компетенции принимались
решения о создании и реорганизации
подведомственных предприятий и
организаций. Не обеспечено приведение
уставов подведомственных организаций в
соответствие с действующим
законодательством, оформление закрепления
имущества на правах хозяйственного ведения
и оперативного управления, а также
осуществление контроля за его целевым и
рациональным использованием. Не
принимались своевременные и достаточные
меры по поступившим из органов Минфина
России актам проверок финансово -
хозяйственной деятельности
территориальных органов. Поскольку в
настоящее время на Минимущество России
возложены функции проведения единой
государственной политики в области
имущественных и земельных отношений,
необходимо, чтобы акты проверок органов
Минфина России направлялись и в это
министерство.
В 1999 - 2000 гг. Госкомземом
России в большинстве субъектов Федерации
образованы федеральные государственные
учреждения - земельные кадастровые палаты,
которые занимаются коммерческой
деятельностью и которым в нарушение ст. 7
Закона "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на
товарных рынках" и ст. 9 Закона "О
государственном земельном кадастре"
переданы функции федерального органа
исполнительной власти. До сих пор не
завершено создание государственного
земельного кадастра с автоматизированной
системой его ведения.
Негативное
влияние на состояние законности в сфере
земельных отношений оказывают
несовершенство и противоречивость
действующего федерального
законодательства. Требуется скорейшее
принятие ряда законодательных актов, в
первую очередь Земельного кодекса как
базового нормативного документа,
Федерального закона "О государственном
контроле за использованием и охраной
земель", нового Кодекса об административных
правонарушениях, а также законодательных
актов о разграничении земель по уровням
собственности (на федеральные земли, земли,
находящиеся в собственности субъектов
Федерации и муниципальной собственности), о
землеустройстве, об аренде земли, о порядке
управления и распоряжения земельными
ресурсами, о проведении оценки находящихся
в государственной собственности земельных
участков при совершении сделок
(действующий Федеральный закон "Об
оценочной деятельности" в отношении
земельных участков практически не
применяется и не в полной мере отвечает
государственным интересам), о порядке
расходования средств от штрафов за
нарушения земельного законодательства, о
внесении изменений в Федеральный закон "О
плате за землю" (в части порядка оценки
земель и взыскания платежей за землю).
В
1999 - 2000 гг. органами прокуратуры по
результатам проверок исполнения
земельного законодательства внесено более
5 тыс. представлений об устранении
нарушений законодательства, принесено
около 6 тыс. протестов на незаконные
правовые акты, привлечено более полутора
тысяч должностных лиц к административной и
дисциплинарной ответственности,
предъявлено в суды более тысячи исков о
расторжении незаконных сделок, признании
не соответствующими федеральному
законодательству незаконных правовых
актов органов власти всех уровней.
Внесенные документы прокурорского
реагирования рассмотрены с принятием
конкретных мер по устранению выявленных
нарушений. Изложенное дает основание
полагать, что земельные правоотношения
претерпят существенные позитивные
изменения.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
ЗАКОН РСФСР от 22.03.1991 N 948-1
"О
КОНКУРЕНЦИИ И ОГРАНИЧЕНИИ
МОНОПОЛИСТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА
ТОВАРНЫХ РЫНКАХ"
ЗАКОН РФ от 11.10.1991 N 1738-1
"О ПЛАТЕ ЗА ЗЕМЛЮ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от
29.07.1998 N 135-ФЗ
"ОБ ОЦЕНОЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
16.07.1998)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 22.02.1999 N 36-ФЗ
"О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 1999 ГОД"
(принят ГД ФС РФ 05.02.1999)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
от 02.01.2000 N 28-ФЗ
"О ГОСУДАРСТВЕННОМ
ЗЕМЕЛЬНОМ КАДАСТРЕ"
УКАЗ Президента РФ от
07.03.1996 N 337
"О РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ
ПРАВ ГРАЖДАН НА ЗЕМЛЮ"
УКАЗ Президента РФ
от 26.11.1997 N 1263
"О ПРОДАЖЕ ГРАЖДАНАМ И
ЮРИДИЧЕСКИМ ЛИЦАМ ПРЕДНАЗНАЧЕННЫХ ПОД
ЗАСТРОЙКУ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ,
РАСПОЛОЖЕННЫХ НА ТЕРРИТОРИЯХ
ГОРОДСКИХ И СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ, ИЛИ ПРАВА
ИХ АРЕНДЫ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства
РФ от 26.06.1999 N 694
"О ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ
ПРОГРАММЕ "РАЗВИТИЕ ЗЕМЕЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА 1999 - 2002 ГОДЫ"
Законность, N 5, 2001
