Законотворческие ошибки
Р. НАДЕЕВ
Р. Надеев, начальник отдела
конституционного законодательства
Правового управления Аппарата
Государственной Думы, заслуженный юрист
РФ.
Проблема качества закона возникла
давно, примером чего может служить фрагмент
диалога между Сократом и Гиппием, описанный
Платоном:
"Сократ. Как ты скажешь,
Гиппий, вред или польза для государства
закон?
Гиппий. Устанавливается закон, я
думаю, ради пользы: иногда же он приносит и
вред, когда его плохо установили" (Платон.
Собр. соч. В 4-х т. М., 1990. Т. 1. С. 390).
Несовершенство принятого закона обычно
связывают с законотворческими ошибками.
Замечено также: чем сложнее
законодательная процедура, тем выше
качество принятого закона, и, наоборот,
упрощенный подход к ней порождает ошибки в
законе. По сложившимся представлениям
законотворческая ошибка - это результат
несоблюдения законодательным органом
общепринятых правил, стандартов и
требований в области разработки и принятия
законодательных актов.
По мнению
ученых, они связаны с недостатками и
упущениями, возникшими на стадии
проектирования норм права, переводом
имеющихся представлений о социальных и
юридических закономерностях в систему
нормативно - правовых установлении. Хотя
проектирование любого закона и является
творческим процессом, его результаты
должны соответствовать определенным,
достаточно формализованным критериям, в
первую очередь - положениям Конституции РФ,
федеральным законам и общепризнанным
нормам международного права, а также
правилам законодательной техники,
формальной логики и современного русского
литературного языка.
По мнению видных
ученых, законодательная техника
представляет собой достаточно сложную
систему требований к официальным
реквизитам, структуре, содержанию
нормативного правового акта, системным
связям норм как внутри самого закона, так и
с другими законодательными актами, к стилю
законодательства. Отступление от правил
законодательной техники, русского
литературного языка и формальной логики
при подготовке закона неизбежно порождает
законотворческие ошибки, в результате
которых возникают пробелы или
противоречия, нечеткие или неясные
правовые предписания и так далее. Закон,
содержащий многочисленные
законотворческие ошибки, породит ошибки
при его исполнении либо станет "мертвым".
Обычно это законы, принятые чуть ли не "с
голоса", в спешке, из популистских интересов
или под давлением авторитетных
политических деятелей.
Отметим также,
что законотворческие ошибки не являются
"вещью в себе" и легко распознаются. Этот
процесс строится по правилам формальной
логики и не требует сложных теоретических и
эмпирических обоснований: достаточно
установить факт несоблюдения
общепризнанного правила законодательной
техники, логики или русского языка.
Наиболее подробную, по моему мнению,
классификацию законотворческих ошибок
создал доктор юридических наук В. Сырых
(Российское законодательство: проблемы и
перспективы. М., 1995. С. 390 - 395). Он предложил
делить такие ошибки на юридические,
логические и грамматические.
Остановимся на рассмотрении ошибок,
которые чаще всего допускаются, -
юридических. В. Сырых выделяет следующие их
виды: ошибки в проектировании механизма
правового регулирования, пробелы,
избыточная нормативность, нарушение стиля,
коллизии между отдельными законами,
фактографические ошибки. Так, в механизме
правового регулирования основная роль
отводится специальным правовым средствам:
дозволениям, запретам, полномочиям
государственных органов, организаций и
должностных лиц, стимулам, санкциям, правам
и обязанностям граждан, без которых
невозможна реализация правовых
предписаний.
С учетом конкретных
исторических условий в законопроект должны
закладываться именно те правовые средства,
которые позволяли бы нейтрализовать такие
факторы, как невысокий уровень правовой
культуры, правовой нигилизм, недостаточная
активность представителей исполнительных,
контролирующих и правоохранительных
органов. В противном случае эти факторы
"перевесят" правовые средства и цель закона
достигнута не будет.
Особенность ошибок
такого рода заключается в том, что они не
вытекают непосредственно из текста закона.
Эти ошибки труднодоказуемы и проявляются в
процессе исполнения, применения закона; их
практически невозможно нейтрализовать
даже на стадии разработки законопроекта,
поскольку они основаны на предположениях
законодателя и не подкреплялись должной
эмпирической базой. Для предупреждения
ошибок этого вида следует направлять
законопроект на научную экспертизу,
проводить по нему парламентские слушания,
осуществлять, по возможности, локальный
эксперимент, использовать социологические
методы для прогноза его необходимости и
жизнеспособности.
Например, рядом
депутатов Государственной Думы первого
созыва поднимался вопрос о необходимости
срочной разработки закона о защите
русского языка. Первоначальные варианты
этого законопроекта содержали набор
призывов сохранять чистоту русского языка
как величайшую духовную ценность, но не
имели предмета правового регулирования. То
есть не все социальные ценности или пороки
могут быть защищены или, соответственно,
искоренены силой закона.
Декларативная
норма, не способная воплотиться в
конкретных отношениях, является типичной и
достаточно распространенной юридической
ошибкой. Законодательная техника требует
полного регулирования соответствующей
сферы общественных отношений, установления
всей совокупности норм по предмету
правового регулирования. Там, где
образуется пробел, разрываются системные
связи между правовыми нормами и создаются
ситуации, когда, например, субъективное
право, предоставленное законом, не получает
реализации. Так, в соответствии с
признанным утратившим силу Законом РСФСР "О
собственности в РСФСР" каждый потерпевший
от преступления мог взыскать с государства
причиненный ему ущерб. Но реально сделать
это никому не удалось, ибо в действующем
законодательстве отсутствовал порядок
реализации этого права, оно не было
подкреплено экономически.
В
законодательстве последних лет заметно
усилилась такая негативная тенденция, как
обесценивание норм права. Наиболее ярко она
проявилась среди норм, устанавливающих
юридическую ответственность. Законодатель
почти всегда предусматривает в законе
специальную норму, устанавливающую
ответственность за нарушение положений
принятого закона. Однако чаще всего дело
сводится к повторению общеизвестной
истины, что виновные лица несут
ответственность в соответствии с
законодательством Российской Федерации.
Дублирование нормативных предписаний
нарушает один из важнейших принципов
законодательной техники - максимальная
экономия норм при изложении правовых
предписаний, недопущение их повторов.
Отступление от него приводит только к
увеличению количества законов, в которых
становится трудно ориентироваться
правоприменителю, что способствует
распространению правового нигилизма.
Являясь официальным документом
государства, закон должен быть написан
особым стилем, призванным обеспечить
точное и ясное закрепление воли
государства в форме общеобязательных
властных велений, предписаний.
Законодательный текст "не доказывает, не
объясняет, не убеждает, а властно
предписывает субъектам права определенное
поведение, формулирует требования,
общеобязательные предписания" (Язык закона
/ Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990. С. 18).
Основу, суть законодательного предписания
составляет такое свойство, как
нормативность, которая наиболее полно
выражается через триаду правовых
институтов - "разрешено", "требуется",
"запрещено". В то же время стиль закона - это
не просто подбор и расстановка слов,
составляющих властные предписания. Он
должен быть предельно четким, лаконичным,
не допускающим двусмысленности,
многозначности понятий и терминов.
Предписания закона не должны быть
обтекаемыми. Стиль закона - это
концентрированная, четко и однозначно
выраженная языковыми средствами воля
законодателя на разрешение или запрет того
или иного действия субъекта права.
Нарушения стиля выявляются при
внимательном изучении текста проекта
закона соответствующими специалистами,
юристами и лингвистами.
В качестве
примера законодательной ошибки приведем
так называемое правовое предписание ст. 3
Федерального закона "О государственном
регулировании в области генно - инженерной
деятельности", которое не имеет
нормативного содержания и поэтому не
должно было быть предметом закона:
"Законодательство Российской Федерации в
области генно - инженерной деятельности
состоит из настоящего Федерального закона,
других федеральных законов и иных
нормативных правовых актов Российской
Федерации, а также законов и иных
нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации". Из приведенного
текста видно, что, во-первых, к
законодательству Российской Федерации
приравнены иные нормативные правовые акты
Российской Федерации, а также законы и иные
нормативные правовые акты субъектов
Федерации, и, во-вторых, генно - инженерная
деятельность регулируется не только этим
законом, но и другими федеральными законами
(неясно, какими, что в них записано, как они
соотносятся с нормами этого Закона).
В
рассматриваемом тексте Закона допущена
ошибка - подмена и смешение общепризнанных
понятий. Скажем больше: Конституция РФ,
закрепив принцип разделения властей,
исходит из того, что каждая ветвь власти
принимает нормативные акты по вопросам
своего ведения. Кроме того, в содержании
приведенной статьи Закона какие-либо
правовые предписания не содержатся. Отсюда
вывод: ст. 3 указанного Федерального закона,
разработчики которого нарушили правила
законодательной техники, позволяет любому
субъекту нормотворческой деятельности
издавать собственные акты по вопросам,
регулируемым данным Законом.
Другой
пример юридической ошибки. В абз. 3 п. 1 ст. 6
Федерального закона "О науке и
государственной научно - технической
политике" записано: "Академии наук, имеющие
государственный статус, создаются,
реорганизуются и ликвидируются
Федеральным законом по представлению
Президента Российской Федерации или
Правительства Российской Федерации".
Анализ приведенной нормы закона говорит о
ее несогласованности и внутренней
противоречивости. Запись о том, что
академии наук создаются Федеральным
законом по представлению Президента или
Правительства порождает вопросы: что
понимать под термином "представление" -
законопроект, законодательное предложение
или письмо в Государственную Думу; это
представление может или должно вноситься
Президентом или Правительством? Попутно
отметим, что данное положение создает почву
для конкуренции между Президентом и
Правительством при реализации этого
права.
Обязательными условиями
эффективности нормы закона являются
требования согласованности проектируемых
норм с системой действующего
законодательства, устранения всех
противоречий между новым и действующим
законодательством. Игнорирование этих
требований привело к тому, что действующее
законодательство по ряду вопросов
оказалось разбалансированным и
противоречивым. Поясним это на примере ч. 2
ст. 328 УК РФ: "Уклонение от прохождения
альтернативной гражданской службы лиц,
освобожденных от военной службы, -
наказывается... " Слова "лиц, освобожденных
от военной службы" еще на стадии
законопроекта следовало бы исключить или
заменить словами "лиц, которым военная
служба заменена альтернативной
гражданской службой", поскольку
освобождение гражданина Российской
Федерации от военной службы влечет и
освобождение его от альтернативной
гражданской службы. То есть за уклонение от
прохождения гражданской службы привлечь к
уголовной ответственности невозможно.
Налицо законотворческая погрешность.
В
п. 2 ст. 11 Федерального закона "О Пограничной
службе Российской Федерации" записано, что
ее комплектование осуществляется в
соответствии с федеральным
законодательством, в частности,
гражданским персоналом "путем
добровольного поступления на работу", в то
время как правильнее было бы записать
"путем заключения трудового договора", так
как трудовому законодательству известен
только последний правовой институт.
Фактографические ошибки связаны с
неточностями в отдельных реквизитах
закона, ссылками на уже утратившие силу
законы или их отдельные нормы либо ссылками
на законы, которые не имеют отношения к
предмету регулирования закона. Нередки
случаи, когда в законах указывают
официальное наименование какого-либо
органа государственной власти, который
впоследствии упраздняется или
реорганизуется и существует уже с другим
названием, что ведет к необходимости
вносить в закон соответствующие изменения.
Довольно часто законодатель упускает
отдельные обстоятельства, имеющие
существенное значение для содержания и
жизнеспособности проектных норм, в связи с
чем возникает необходимость вносить
дополнения и изменения в недавно принятый
закон.
Законотворческие ошибки
выявляются после принятия закона, его
опубликования или в процессе
законоприменения. Например, с
многочисленными юридическими и
грамматическими ошибками были приняты и
официально опубликованы часть первая и
отдельные главы части второй Налогового
кодекса РФ. Они устранены в установленном
порядке, т.е. путем внесения законом
соответствующих изменений. Чтобы
проиллюстрировать сказанное, приведу
пример. В абз. 10 п. 2 ст. 238 предшествующей
редакции НК в предложении "...суммы такой
платы могут быть освобождены от
налогообложения..." неопределенное, не
имеющее обязательной силы словосочетание
"могут быть освобождены" заменено в новой
редакции на конкретное и юридически точное
определение "освобождаются". В п. 4 ст. 157 в
предложении "В случае возврата пассажирами
проездных документов в пути следования в
связи с прекращением поездки, в подлежащую
возврату сумму включается сумма налога в
размере..." была пропущена очевидная
запятая, которая заняла свое место лишь
спустя полгода.
В целом же из ста трех
статей части второй НК, принятой в августе
2000 г., в декабре того же года в девяносто
одну статью (88% от их общего количества)
внесены изменения и дополнения, что
свидетельствует о низкой эффективности
современного российского законодательного
процесса.
Риск законотворческих ошибок
значительно снижается, если подготовка
законопроекта осуществляется в
соответствии с правилами законодательной
техники. На сегодняшний день они
законодательно не закреплены. Эти правила
синтезированы и обобщены в рекомендациях
ученых и практиков, занимающихся
законотворческой деятельностью, и
считаются общепринятыми и обязательными
потому, что отступление от них или их
игнорирование неизбежно ведет к снижению
качества принимаемых законов, их
неэффективности. Понятно, что это создает
определенные трудности для инициаторов
законопроектов, рабочих групп, экспертов,
специалистов и других работников,
причастных к законодательному процессу.
Причины законотворческих ошибок можно
классифицировать как объективные и
субъективные.
К объективным можно
отнести коренные изменения, происшедшие за
последние годы в российской правовой
системе, и связанные с ними пробелы в
отечественной
