Защита прав граждан на жилище
С. КОСТЮКОВ
С. Костюков, заместитель
прокурора Приобского района г. Бийска
Алтайского края.
В ст. 40 Конституции РФ в
числе основных прав и свобод провозглашено
право гражданина на жилище, выражающее
сущность системы удовлетворения жилищных
потребностей общества. Конституционное
право на жилище многоаспектно: оно включает
в себя ряд последовательно возникающих,
тесно связанных друг с другом
правомочий.
В нашей стране право
граждан на жилище было закреплено в
конституциях в качестве основного права
человека и гражданина сравнительно
недавно: впервые оно установлено в
Конституции СССР 1977 г., впоследствии нашло
отражение в Конституции РСФСР 1978 г. и
дальнейшее развитие получило в Конституции
РФ. В ранее действовавших конституциях, с
учетом монополии государственного,
муниципального и общественного жилищных
фондов, индивидуальному жилищному фонду в
крупных населенных пунктах отводилась
второстепенная роль: он преобладал лишь в
сельской местности. Основной формой
реализации права граждан на жилище
являлось получение благоустроенного жилья
из общественных фондов потребления.
Развитию же индивидуального строительства
жилья, жилищной кооперации
социалистическое государство обязывалось
лишь содействовать. Личная собственность
граждан в жилищной сфере, имевшая
установленные законом ограничения
правообладателя, могла возникать только в
отношении жилого дома. Понятие "частная
собственность", в том числе и в жилищной
сфере, по идеологическим соображениям было
чуждо советскому законодательству.
Кардинальное изменение государственного
подхода к вопросу собственности, нашедшее
отражение в ст. ст. 8, 9, 35 Конституции РФ и
выразившееся в утверждении равенства
частной, государственной, муниципальной и
иных форм собственности, предопределило
принципиально новое содержание
конституционного права граждан на жилище.
Государственный жилищный фонд утратил свое
монопольное положение. Возникла частная
собственность на жилье граждан и
юридических лиц, бурно развивается рынок
жилья.
Конституционное право на жилище
означает прежде всего право гражданина
иметь жилище для собственного проживания и
проживания членов его семьи. Оно
обеспечивается как путем предоставления
жилых помещений в домах государственного,
муниципального и иных жилищных фондов на
условиях договора социального найма, так и
путем приобретения либо строительства
жилья за счет собственных средств. Роль
государства и органов местного
самоуправления согласно ч. 2 ст. 40
Конституции РФ сведена к содействию
жилищному строительству и его поощрению, а
также к бесплатному удовлетворению
жилищных потребностей социально
незащищенных слоев населения и иных лиц,
названных в законе (ч. 3 ст. 40 Конституции
РФ).
Чрезвычайно важен вопрос о правовом
механизме реализации конституционного
положения о праве на жилище. В литературе по
этому вопросу неоднократно высказывалось
мнение, что конституционные нормы,
закрепляющие социально - экономические
права граждан, к числу которых относится и
право на жилище, нуждаются в конкретизации
федеральными законами и действуют в
конечном счете через нормы отраслевого
законодательства, непосредственно
регулирующие поведение граждан, органов
государства и должностных лиц в этой сфере
правоприменительной деятельности <*>.
--------------------------------
<*> Г. Гаджиев.
Непосредственное применение судами
конституционных норм. - Российская юстиция,
1995, N 12, с. 25; К. Нам, Д. Горбачев.
Конституционные гарантии охраны права
собственности. - Хозяйство и право, 1997, N 11, с.
121.
По мнению же П. Седугина, "этот взгляд
не полностью соответствует прежде всего
тексту ст. 15 Конституции РФ,
устанавливающей, что она имеет прямое
действие... Общее положение Конституции о
праве на жилище не требует дополнительной
регламентации в законе. Вместе с тем ст. 40
Конституции РФ предполагает, что отдельные
положения конкретизируются и раскрываются
в нормах жилищного и иных отраслей
законодательства, устанавливающих
соответствующий правовой механизм,
посредством которого обеспечивается
реализация конституционных прав" <*>.
--------------------------------
<*> П. Седугин.
Жилищное право. М., ИНФРА.М - НОРМА, 1998, с.
21.
Действительно, в ч. 3 ст. 40 Конституции
РФ закрепляется право на предоставление
жилища бесплатно или за доступную плату из
государственных, муниципальных и других
жилищных фондов в соответствии с
установленными законом нормами не только
малоимущим, но и иным указанным в законе
гражданам. Норма бланкетная, отсылает к
закону, устанавливающему нормы
предоставления жилья, а также категории
граждан, на которых распространяется ее
действие. В то же время термин "малоимущие" в
ст. 40 Конституции РФ не раскрывается, что
препятствует непосредственному применению
судом этой конституционной нормы без
раскрывающего правовую сущность данного
понятия нормативного акта. Так же
неубедительно утверждение П. Седугина о
том, что общие положения о праве на жилище
(ч. ч. 1 и 2 ст. 40 Конституции РФ) не нуждаются в
конкретизации федеральными законами. В
частности, понятие "произвольное лишение
жилища" также нуждается в нормативной
регламентации, без которой
непосредственное применение этой нормы
неэффективно. Содержание этого понятия
отражено в ст. 10 Жилищного кодекса, согласно
которой никто не может быть выселен из
занимаемого жилого помещения или ограничен
в праве пользования жилым помещением иначе
как по основаниям и в порядке,
предусмотренном законом.
Таким образом,
положения Конституции, устанавливающие
право граждан на жилище, реализуются через
законы и иные нормативные акты, в которых
раскрывается содержание и сущность этой
конституционной нормы и посредством
которых конституционное право на жилище
взаимодействует с нормами отраслевого
законодательства.
Провозглашение прав
и свобод человека в качестве высшей
ценности невозможно без обязанности
государства не только воздерживаться от
вмешательства в эту сферу, признавать и
неукоснительно соблюдать их, но и создавать
необходимые юридические и организационные
условия для реализации прав, свобод и
законных интересов граждан. Данная цель
достигается путем создания специальных
государственных учреждений, выполняющих
правозащитные функции (суды, органы
прокуратуры и др.).
Процесс расширения
судебной формы защиты субъективных прав и
законных интересов граждан, установление
приоритета судебной защиты в порядке
гражданского судопроизводства - одно из
непременных условий существования
демократического правового государства,
каким объявлена в Конституции Российская
Федерация. Причем судебный порядок защиты
субъективных прав и свобод граждан
является наиболее регламентированным и
совершенным, поскольку гражданское
судопроизводство - это процесс,
приспособленный к защите практически любых
субъективных прав и законных интересов
личности, в том числе права граждан на
жилище.
В новой редакции Закона о
прокуратуре нашло отражение существенное
изменение системы приоритетов
прокурорского надзора, усиление
правозащитной функции прокуратуры. Центр
внимания прокуроров переместился в сторону
защиты прав и свобод человека и
гражданина.
Реализация правозащитной
функции прокуратуры невозможна без
наделения прокурорских работников (в
пределах компетенции соответствующих
прокуратур) установленными законом
средствами и формами обеспечения
укрепления законности, защиты прав и свобод
человека и гражданина. В ст. 27 Закона о
прокуратуре детально регламентированы
полномочия, позволяющие устанавливать
факты нарушения прав, свобод и законных
интересов граждан, лиц, виновных в их
совершении, фиксировать конкретные
обстоятельства совершенного
правонарушения, а также причины и условия,
тому способствовавшие. Их можно условно
разделить на полномочия, которыми наделены
прокуроры при проведении общенадзорных
мероприятий (ст. 22), и иные полномочия,
присущие только данной сфере прокурорского
надзора (ст. 27).
В тех случаях, когда
нарушение прав и свобод человека и
гражданина имеет характер
административного правонарушения либо
преступления, прокурор, соответственно,
возбуждает административное производство
или уголовное дело и принимает меры для
реализации общеправового принципа
юридической ответственности виновных
лиц.
Среди специальных полномочий
прокурора следует также отметить
принесение протеста на акт, нарушающий
права человека и гражданина (как
нормативного характера, так и акт
правоприменения), внесение представлений
об устранении нарушений прав и свобод (ст. 28
Закона о прокуратуре).
Все указанные
полномочия прокурора позволяют оперативно
пресекать выявленные факты нарушения прав
и свобод как отдельных индивидов, так и
больших групп населения: трудовых
коллективов, категорий граждан,
нуждающихся в особой поддержке со стороны
государства (пенсионеры, ветераны,
инвалиды, несовершеннолетние и др.). Этим
полномочиям прокурора присущ
универсальный характер, в силу чего они в
равной мере могут быть использованы для
защиты любых прав, свобод и законных
интересов личности, в частности, права
граждан на жилище.
Законом (п. 4 ст. 27)
прокурору предоставлено право активно
использовать обращение в суд в качестве
эффективного средства реагирования на
нарушения прав и свобод человека и
гражданина, защищаемых в порядке
гражданского судопроизводства. В первую
очередь данное право подлежит реализации в
интересах лиц, нуждающихся в правовой и
социальной защите, т.е. если пострадавший по
состоянию здоровья, возрасту или иным
причинам не может лично отстаивать в суде
или арбитражном суде свои права и свободы.
Кроме того, прокурор обращается с иском в
тех случаях, когда нарушены права и свободы
значительного числа граждан либо в силу
иных обстоятельств такое нарушение
приобрело особое общественное значение.
Следует также отметить обстоятельства,
хотя и прямо не указанные в Законе о
прокуратуре, но требующие от прокурора
обращения в суд, - отклонение внесенных
протеста на акт, нарушающий права и свободы
человека и гражданина, или представления об
устранении таких нарушений органом либо
лицом, которому они адресованы. При этом
позиция прокурора проходит апробацию в
суде, приобретая в виде судебного решения
обязывающий характер.
Несомненно, что
судебный порядок защиты нарушенных прав и
свобод является наиболее надежным и
действенным. При этом нет оснований
утверждать, что в нашей стране создан
бесперебойно работающий и достаточно
эффективный механизм судебной защиты,
реально обеспечивающий соблюдение прав и
свобод каждого человека. Препятствуют тому
длительность судебного разбирательства
(некоторые судебные процессы длятся по
нескольку лет), дороговизна судебных
издержек и квалифицированной правовой
помощи для малообеспеченных граждан.
Реалии таковы, что за защитой своих прав
граждане чаще обращаются в прокуратуру,
нежели в судебные органы. Это
обстоятельство следует расценивать как
доказательство того, что работа органов
прокуратуры компенсирует несовершенство
существующих механизмов защиты прав и
свобод личности.
Одним из приоритетных
направлений деятельности органов
прокуратуры является защита
конституционного права граждан на жилище,
что имеет особенно важное значение в
условиях практического отказа государства
от предоставления нуждающимся бесплатного
жилья, действия рыночных механизмов
обращения с ним. С принятием в 1991 г. Закона "О
приватизации жилищного фонда в Российской
Федерации" и особенно после внесения в него
в 1992 г. изменений и дополнений,
устанавливающих бесплатную передачу в
собственность гражданам занимаемых ими
жилых помещений, количество собственников
жилья увеличилось. Сделки граждан с
принадлежащим им жильем никогда еще не
получали такого размаха, как сейчас.
На
рынке жилья активно действует криминальный
бизнес. Используя юридическую
неосведомленность граждан,
правонарушители добиваются заключения с
ними сделок по отчуждению жилья на крайне
невыгодных условиях, нередко с помощью
обмана, шантажа, физического насилия лишают
их законного жилища.
Для защиты прав
граждан на жилище в большинстве случаев
судебный порядок является единственно
возможным, поскольку имеет место спор о
праве, разрешаемый в порядке гражданского
судопроизводства. Как свидетельствуют
данные прокурорской статистики,
прокурорами предъявлено множество исков в
суды о восстановлении нарушенных жилищных
прав граждан. Иск прокурора по делам данной
категории нередко является единственной
реальной возможностью "запустить" механизм
судебной защиты нарушенного
права.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
"ЖИЛИЩНЫЙ КОДЕКС РСФСР"
(утв. ВС
РСФСР 24.06.1983)
ЗАКОН РФ от 04.07.1991 N 1541-1
"О
ПРИВАТИЗАЦИИ ЖИЛИЩНОГО ФОНДА В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.01.1992 N
2202-1
"О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
Законность, N 6, 2001
