Признание недействительными итогов голосования и результатов выборов: правовые проблемы
ИТОГОВ ГОЛОСОВАНИЯ И РЕЗУЛЬТАТОВ
ВЫБОРОВ:
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Л.Г.
АЛЕХИЧЕВА, А.Е. ПОСТНИКОВ
Алехичева Ляля
Георгиевна - кандидат юридических
наук.
Постников Александр Евгеньевич -
доктор юридических наук.
В последнее
время все большую актуальность приобретает
проблема признания выборов
недействительными. Современным
избирательным законодательством
предусмотрено значительное количество
оснований для признания выборов
недействительными, серьезно изменился
порядок отмены решений о результатах
выборов. С каждым годом растет число
обращений с соответствующими жалобами в
суды. Для многих кандидатов, проигравших
выборы, такого рода обращения превращаются
в своеобразный способ продолжения
избирательной кампании. Сейчас уже имеется
достаточно обширная практика решения этих
вопросов избирательными комиссиями и
судами. С учетом ее можно сделать выводы об
оправданности существующего порядка
признания недействительными итогов
голосования и результатов выборов.
1.
Конституционные права граждан и
признание
выборов
недействительными
Проведение выборов на
демократической основе подразумевает
право участников избирательной кампании
ставить вопрос о признании выборов
недействительными. Однако для такой его
постановки и принятия решения о
недействительности результатов выборов
требуются веские основания. Должны быть
установлены серьезные нарушения закона,
которые не позволяют относиться с доверием
к полученным результатам выборов. В то же
время облегченное отношение к
использованию процедуры признания выборов
недействительными как к очередному туру
проведения избирательной кампании, в
результате которого можно, приложив
определенные усилия, скорректировать
результаты волеизъявления избирателей,
представляет собой очевидный дефект
политического и правового сознания,
поскольку ставит под сомнение саму
ценность выборов как высшего
непосредственного выражения власти
народа.
Таким образом, признание
выборов недействительными - весьма
серьезное политическое и правовое оружие,
которое должно использоваться только в
крайних случаях. Если это превращается из
исключения из правил в норму, то
обоснованна и постановка вопроса об
изменении самого законодательства о
выборах, избирательной системы.
В
соответствии с Конституцией Российской
Федерации (ч. 3 ст. 3) высшим непосредственным
выражением власти народа являются
референдум и свободные выборы. Из этого
конституционного принципа вытекает, что
высшим непосредственным выражением власти
народа могут считаться только те выборы,
которые проведены в условиях,
обеспечивающих свободное волеизъявление
граждан. Если выборы проведены с
соблюдением этих условий, государство
обязано обеспечить признание результатов
выборов, которое прежде всего выражается в
создании гарантий для своевременного
начала исполнения обязанностей, вступления
в должность избранных депутатов,
должностных лиц.
В документе
Копенгагенского совещания Конференции по
человеческому измерению ОБСЕ записано, что
государство должно обеспечить, чтобы
кандидаты, получившие необходимое число
голосов, определенное законом, надлежащим
образом вступали в должность и могли
оставаться в должности до истечения срока
своих полномочий или до их прекращения иным
образом. Это регулируется законом в
соответствии с демократическими
парламентскими и конституционными
процедурами. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции
Российской Федерации общепризнанные
принципы и нормы международного права и
международные договоры Российской
Федерации являются составной частью ее
правовой системы.
Из этого принципа,
закрепленного в документе Копенгагенского
совещания, вытекают следующие практические
последствия. Решение вопроса о признании
выборов недействительными уже после того,
как определен избранный кандидат, не должно
представлять собой ординарный, без
серьезных к тому поводов, способ
аннулирования результатов уже
состоявшегося волеизъявления избирателей.
Состязательность в избирательном процессе
не может автоматически переноситься за его
рамки, то есть обжалование результатов
выборов не может рассматриваться как
очередной тур выборов. Признание выборов
недействительными может иметь место только
в том случае, когда имеются достоверные
доказательства, что нарушения, допущенные в
ходе выборов и определения их результатов,
не позволяют точно установить результаты
волеизъявления избирателей. Если же
указанные нарушения и их последствия не
установлены, кандидату, получившему
необходимое число голосов избирателей,
должны быть созданы все условия для его
вступления в должность и сохранения его
полномочий в дальнейшем.
В то же время
принцип проведения свободных выборов
требует: если в ходе выборов допущены
существенные отступления от порядка,
установленного законом, последствия
которых столь серьезны, что эти выборы
невозможно признать свободными,
отражающими волеизъявление граждан,
государство обязано создать для граждан
надлежащие условия для обжалования
результатов выборов на предмет признания
их недействительными.
В соответствии с
ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации
граждане Российской Федерации имеют право
избирать и быть избранными в органы
государственной власти и органы местного
самоуправления. Право на участие в выборах
подразумевает возможность для избирателей
требовать от избирательных комиссий,
организующих подготовку и проведение
выборов, обеспечения точного учета
поданных ими голосов и правильного
определения итогов голосования и
результатов выборов. Если эти условия не
соблюдены, граждане вправе обратиться в суд
с требованием защиты и восстановления их
нарушенных избирательных прав.
Само по
себе нарушение отдельных избирательных
процедур избирательными комиссиями, если
это не повлекло серьезных, неустранимых
нарушений избирательных прав граждан, не
может рассматриваться как достаточный
повод для отмены результатов
волеизъявления избирателей. Излишнее
нагнетание страстей в отношении соблюдения
некоторых формальностей в ходе организации
выборов способно выхолостить саму
конституционную, демократическую их
сущность как института свободного
волеизъявления граждан. В том и состоит
отличие выборов от управленческого,
бюрократического процесса, что сущность
выборов составляет непосредственное
осуществление гражданами принадлежащих им
политических прав. И результаты этого
процесса не могут быть оспорены
исключительно по бюрократическим
основаниям.
Только при наличии
конкретных нарушений избирательных прав
граждан, прямо повлиявших на результаты
выборов, может ставиться вопрос о признании
выборов недействительными. При этом должна
быть гарантирована приоритетность защиты
избирательных прав граждан. Именно в
результатах выборов материализовано
волеизъявление граждан, именно они
являются конечным продуктом реализации их
избирательных прав. Поэтому в создании
достаточных гарантий защиты результатов
выборов, в своего рода презумпции
действительности результатов выборов
заключаются весомые гарантии реализации
гражданами конституционного права
избирать и быть избранными. Если такие
гарантии не сформулированы в законе и не
соблюдаются судами и избирательными
комиссиями, то неизбежно складываются
механизмы, позволяющие манипулировать
результатами выборов вопреки
волеизъявлению избирателей.
Результаты
выборов - итог реализации индивидуальных
избирательных прав множества избирателей.
Голос каждого избирателя представляет
ценность. Однако нарушения прав одного или
нескольких избирателей, зафиксированные в
установленном порядке, сами по себе не
могут повлечь пересмотр результатов
выборов в форме признания их
недействительными. Произвольное решение
этого вопроса может нарушить права
подавляющего большинства избирателей,
голосование которых, собственно, и
позволило определить избранного кандидата.
Поэтому прежде чем признать выборы
недействительными, на чашу весов неизменно
должен быть поставлен вопрос об
обоснованности принятия решений в пользу
одних избирателей за счет других.
Объективной почвой для решения подобных
коллизий может быть только
последовательное соблюдение нормативных
ориентиров, содержащихся в законе.
Императивность соответствующих положений
закона должна последовательно
подтверждаться правоприменительной
практикой и, прежде всего, в деятельности
судов.
Таким образом, решение вопроса о
пересмотре результатов выборов должно
осуществляться по правилам, понятным всем
их участникам. Выборы могут признаваться
недействительными только по достаточно
серьезным основаниям, которые должны быть
однозначно определены в законе. В этих
условиях конфликты интересов отдельных
кандидатов и избирателей, обусловленные их
политическими предпочтениями, не приведут
к созданию непреодолимых препятствий для
формирования органов власти на
демократической основе, в соответствии с
волеизъявлением избирателей.
2.
Законодательное регулирование порядка
признания недействительными итогов
голосования
и результатов
выборов
Недействительность тех или иных
избирательных процедур означает
юридическую ничтожность соответствующих
действий, совершенных избирателями,
кандидатами, избирательными объединениями,
избирательными блоками, избирательными
комиссиями. Недействительными могут быть
признаны итоги голосования, результаты
выборов. Недействительным может быть
признано и само избрание кандидата. В
качестве недействительных квалифицируются
подписи избирателей, собранные с
нарушением закона, а также избирательные
бюллетени, по которым невозможно
установить волеизъявление избирателей.
В соответствии с действующим федеральным
избирательным законодательством отличие
итогов голосования от результатов выборов
заключается в том, что итоги голосования
подводятся в масштабах территории,
являющейся частью соответствующего
избирательного округа (как правило, это
избирательный участок), и являются
промежуточным результатом на пути
определения результатов выборов.
Результаты выборов определяются на основе
суммирования итогов голосования,
полученных на территории всего
избирательного округа.
Итоги
голосования выражаются исключительно в
количественных показателях голосования
(число голосов, поданных за определенных
кандидатов (списки кандидатов), голосов,
поданных против всех кандидатов, число
избирателей, принявших участие в
голосовании).
При определении
результатов выборов вследствие
суммирования итогов голосования даются
ответы на следующие вопросы: 1) состоялись
ли выборы; 2) можно ли выборы признать
действительными; 3) кто из кандидатов
избран. На последний вопрос может быть дан
ответ только при условии положительного
ответа на два первых вопроса.
Несмотря
на существенные отличия процедур
подведения итогов голосования и
определения результатов выборов, в
Федеральном законе "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации"
(п. 7 ст. 58) устанавливается общий перечень
оснований для признания недействительными
как итогов голосования, так и результатов
выборов. Соответствующая избирательная
комиссия признает итоги голосования,
результаты выборов недействительными:
а) в случае, если допущенные при проведении
голосования или установлении итогов
голосования нарушения не позволяют с
достоверностью установить результаты
волеизъявления избирателей;
б) в случае,
если они признаны недействительными не
менее чем на одной четвертой части
избирательных участков;
в) по решению
суда.
В данном перечне указаны как
содержательные основания для признания
итогов голосования, результатов выборов
недействительными (пункты "а" и "б"), так и
чисто процедурные (пункт "в").
Установить
недействительность итогов голосования на
территории избирательного участка можно
только на основаниях, указанных в пунктах
"а" и "в". Пункт "б" применим к признанию
итогов голосования недействительными, если
эти итоги подводятся на территории,
являющейся частью избирательного округа и
в то же время включающей в себя несколько
избирательных участков (это может быть
территория района, города, муниципального
округа и т.п.).
При определении итогов
голосования большой проблемой является
выяснение того, какие нарушения (и прежде
всего в каком количестве), допущенные при
проведении голосования или установлении
итогов голосования, не позволяют с
достоверностью установить результаты
волеизъявления избирателей. Применительно
к итогам голосования результаты
волеизъявления представляют собой лишь
количественные показатели голосования по
различным позициям. Не существует такого
объективного критерия достоверности
определения результатов волеизъявления
избирателей, как учет разницы голосов,
полученных кандидатами (либо голосов,
поданных по позиции "против всех
кандидатов"). Поэтому теоретически даже
один неправильно поданный или неправильно
подсчитанный голос способен привести к
невозможности с достоверностью определить
результаты волеизъявления избирателей по
избирательному участку. Использование
такого рода потенциала норм закона может
повлечь и в ряде случаев влечет грубые
искажения состоявшегося волеизъявления
избирателей <*>. Поэтому чрезвычайно
важно обеспечить, чтобы в законе были
сформулированы объективные критерии
невозможности с достоверностью определить
результаты волеизъявления избирателей по
избирательному участку. По нашему мнению,
один из них мог бы заключаться в
невозможности с достоверностью определить
волеизъявление более четверти избирателей,
включенных в список избирателей.
--------------------------------
<*> Пример тому -
решение Советского районного суда г.
Владивостока от 15 февраля 1999 года, когда
суд, установив отдельные нарушения на
четырех избирательных участках из девяти,
входящих в избирательный округ, отменил
решения соответствующих участковых
избирательных комиссий об итогах
голосования. После чего, сославшись на п. 6
ст. 64 Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской
Федерации", суд признал недействительными в
целом выборы в представительный орган
местного самоуправления - Думу г.
Владивостока по соответствующему
избирательному округу. При этом никак не
учитывалось значительное преимущество в
количестве поданных голосов за одного из
кандидатов в депутаты.
Если само решение
о признании недействительными итогов
голосования, результатов выборов может
принять соответствующая избирательная
комиссия, то отменить решение
избирательной комиссии об итогах
голосования, о результатах выборов может в
соответствии с п. 5 ст. 63 Федерального закона
"Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" суд соответствующего
уровня, окружная избирательная комиссия,
избирательная комиссия субъекта
Российской Федерации, Центральная
избирательная комиссия Российской
Федерации.
Одновременно в этом
Федеральном законе по-разному определяются
полномочия избирательных комиссий и судов,
рассматривающих законность и
обоснованность решений об итогах
голосования
