О системе российского бюджетного законодательства
Т.В. КОНЮХОВА
Конюхова Таисия
Владимировна - старший научный сотрудник
ИЗиСП.
Бюджетное законодательство как
часть финансового законодательства - это
совокупность актов, определяющих бюджетное
устройство государства, его субъектов,
местного самоуправления, регулирующих
отношения по поводу распределения
бюджетных средств между бюджетами разного
уровня, их расходования, а также актов,
устанавливающих порядок формирования и
исполнения бюджетов, осуществления
финансового контроля, формирования
внебюджетных фондов и ответственность за
нарушение бюджетного законодательства.
Определяющее влияние на бюджетное
законодательство оказывают нормы
конституционного, административного и
гражданского права. В соответствии с
Конституцией России бюджетное
законодательство Российской Федерации
состоит из актов различного уровня - как
федерального, так и регионального. Имеются
также правовые акты местного
самоуправления. В этих условиях
систематизация законодательства имеет
важное значение.
Большинство юристов
рассматривают финансовое право как
самостоятельную отрасль российского права,
а бюджетное право - его правовым институтом
или разделом. Например, О.Н. Горбунова
отмечала, что финансовое право как отрасль
права состоит из финансово - правовых
институтов. Центральное место среди них
занимают нормы бюджетного права,
закрепляющие построение бюджетной системы
государства, регламентирующие доходы и
расходы всей бюджетной системы и каждой его
составной части, а также нормы,
регламентирующие бюджетный процесс <*>.
Этого же мнения придерживалась Л.К.
Воронова <**>.
--------------------------------
<*> См.: Горбунова О.Н. Проблемы
совершенствования основных финансово -
правовых институтов в условиях перехода
России к рынку: Автореф. дисс. ... д-ра юрид.
наук. М., 1996. С. 10, 36; см. также: Пискотин М.И.
Советское бюджетное право. М., 1973.
<**>
См.: Воронова Л.К. Бюджетное право
Украинской ССР. Канд. дисс. Киев, 1963. С
26.
Система законодательства и система
права, как известно, не являются застывшими,
они находятся в постоянном изменении в
связи с быстрым поступательным развитием
общественных отношений. Некоторые правовые
институты преобразуются в подотрасли, а
подотрасли - в отрасли. Все это в полной мере
относится к системе бюджетного
законодательства.
Бюджетное
законодательство не имело ранее
обобщающего акта, поскольку командные
методы управления финансами предполагали
весьма детальную регламентацию данной
сферы ведомственными актами. В
экономической и юридической <*>
литературе был поставлен вопрос о
разработке Бюджетного кодекса Российской
Федерации. Его введение и принятие
Налогового кодекса явились важными
событиями в экономической и правовой жизни
России, обусловившими появление бюджетного
права и налогового права как подотраслей
финансового права.
--------------------------------
<*> См.: Конюхова Т.В. Комментарий к
бюджетному законодательству // Право и
экономика. 1996, N 23 - 24. С. 13.
В последние годы
система бюджетного права освещалась
главным образом в учебниках по финансовому
праву по такой схеме: бюджетное устройство
Российской Федерации; бюджетные права
Российской Федерации, ее субъектов,
местного самоуправления; бюджетный
процесс; внебюджетные фонды <*>.
--------------------------------
<*> См.: Финансовое
право / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 1995 и 1999 гг.;
Финансовое право / Под ред. О.Н. Горбуновой.
М., 2000. Примерно такая же система бюджетного
права СССР приведена в учебнике "Финансовое
право" под ред. Н.Н. Ровинского (М., 1946).
Н.И.
Химичева предложила выделить следующие
блоки норм бюджетного права: а) бюджетное
устройство; б) структура доходов и расходов;
в) компетенция (права) Российской Федерации,
ее субъектов и муниципальных образований;
г) бюджетный процесс <*>.
--------------------------------
<*> См.: Финансовое
право / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 1999. С.
146.
В юридической литературе внесено
предложение о выделении в системе
бюджетного права Общей и Особенной частей.
<*>
--------------------------------
<*> См.,
напр.: Худяков А.И. Основы теории
финансового права. Алматы, 1995. С. 225.
В
настоящее время общий массив правовых
актов в области бюджетов велик.
Основополагающие нормы бюджетного права
определены Конституцией Российской
Федерации. Бюджетное законодательство,
кроме того, состоит из Бюджетного кодекса
РФ, принимаемых в соответствии с ним
ежегодных законов о бюджетах различного
уровня, иных федеральных законов, законов
субъектов Российской Федерации, нормативно
- правовых актов представительных органов
местного самоуправления, регулирующих
отношения, указанные в ст. 1 Бюджетного
кодекса Российской Федерации.
От
системы права как объективно существующего
деления внутри права отличается система
норм законодательства, обособляемых
главным образом по предметному и целевому
критерию. В системе законодательства
проявляется система права <*>, но они
могут не совпадать.
--------------------------------
<*> См.: Алексеев С.С. Теория права. М., 1995.
С. 188.
В Своде законов РСФСР бюджетное
законодательство ранее было помещено
вторым параграфом раздела IV
"Законодательство о народном хозяйстве" в
главе "Финансы и кредит", где содержались
акты бюджетного законодательства (о
бюджетных правах и о передаче вопросов на
решение министерств, ведомств и местным
Советам). Автором в свое время
высказывалось мнение о том, что нахождение
финансовых актов, в том числе и бюджетных, в
разделе об управлении народным хозяйством
принижает их роль, и предлагалось в Своде
законов Российской Федерации выделить
самостоятельный раздел "Финансовое
законодательство" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Конюхова Т.В.
Проблемы систематизации финансового
законодательства // Законодательство и
экономика. 1998, N 1.
Указом Президента
Российской Федерации от 15 марта 2000 года
одобрен Классификатор правовых актов,
согласно которому акты бюджетного
законодательства помещены в
самостоятельном разделе "Финансы" шестью
подразделами: "Общие положения бюджетного
устройства", "Федеральный бюджет", "Бюджеты
субъектов Российской Федерации", "Местные
бюджеты", "Иные вопросы бюджетного
устройства", "Казначейство" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2000. N 12. Ст.
1260.
В подразделах "Федеральный бюджет",
"Бюджеты субъектов Российской Федерации",
"Местные бюджеты" выделены соответствующие
подразделения: общие положения, доходы,
расходы, долг, кредиты, бюджетный процесс,
финансовый контроль. Такое подразделение
отражает самостоятельность всех уровней
бюджетов. Подраздел "Иные вопросы
бюджетного устройства" имеет
подразделения: иные виды бюджетов,
государственные внебюджетные фонды,
сбалансированность бюджетов, бюджетная
классификация.
Однако помещение актов
финансового законодательства, в том числе и
бюджетного, после актов гражданского, как
это сделано в Классификаторе 2000 года, по
мнению автора, представляется неудачным,
поскольку именно правовые акты финансового
права, в том числе и бюджетного, являясь
актами публичного права, обеспечивают
правовое регулирование общественных
отношений по привлечению денежных средств
государством, регионами и местным
самоуправлением, что гарантирует гражданам
социальную защиту, соблюдение их прав и
свобод.
Систематизация бюджетного
законодательства производилась и при
издании сборников финансового
законодательства, изданных более чем за
последние полвека. Так, в сборник "Бюджетная
система Союза ССР" фактически включено все
финансовое законодательство <*>. В этом
сборнике отражена точка зрения экономистов
о том, что почти все финансовое
законодательство в области бюджета
является бюджетной системой <**>.
--------------------------------
<*> См.: Бюджетная
система Союза ССР. М., 1947.
<**> См.:
Бюджетная система Российской Федерации /
Под ред. М.В. Романовского и О.В. Врублевской.
М., 2000.
В Сборнике по финансовому
законодательству в разделе II "Бюджетное
право" помещены три главы: 1. "Общие
положения"; 2. "Порядок составления и
исполнения отчетности об исполнении
бюджета"; 3. "Внебюджетные средства.
Депозиты" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Сборник по финансовому
законодательству / Сост. Т. Конюхова, С.
Потапова, Г. Хачатуров; отв. редактор Т.В.
Конюхова. М., 1980.
В недавно изданном
Сборнике финансового законодательства
Российской Федерации раздел II "Правовое
регулирование бюджетного устройства и
бюджетного процесса" имеет три главы: 1.
"Общие положения"; 2. "Особенности правового
регулирования отдельных бюджетов"; 3.
"Целевые бюджетные и государственные
внебюджетные фонды" <*>. В последнем
сборнике Бюджетный кодекс помещен в главе 1
раздела II "Общие положения"; он включил в
себя общие правовые нормы всего бюджетного
законодательства России, а также нормы
федерального уровня.
--------------------------------
<*> См.: Сборник
финансового законодательства Российской
Федерации. Т. I / Под общей редакцией Л.А.
Окунькова; отв. редактор Конюхова Т.В., сост.
Конюхова Т.В., Крутышев А.В., Петрова Г.В.,
Скороходова А.В., Терещенко Л.К., Терпугова
Е.М. М., 2000.
Система Бюджетного кодекса
Российской Федерации представляет большой
интерес для понимания системы бюджетного
законодательства. Кодекс состоит из пяти
частей: Общие положения; Бюджетная система;
Бюджетный процесс в Российской Федерации;
Ответственность за нарушение бюджетного
законодательства; Заключительные
положения. Эти части в основном
представляют блоки институтов бюджетного
права.
Известно, что финансовые
правоотношения, бюджетные в том числе,
могут быть материальными и
организационными (процессуальными) <*>.
Бюджетный кодекс осуществляет правовое
регулирование организационных бюджетных
отношений. Особенностью финансового права
является наличие единых институтов,
охватывающих своим регулированием весь
комплекс общественных отношений,
подлежащих финансово - правовому
воздействию, а также смешанных
(комплексных) институтов, в которых
отношения регулируются не только нормами
финансового права, но и других отраслей
(конституционного, административного,
гражданского). Определение бюджетно -
финансовой политики России, принципов
формирования доходов и расходов, всей
бюджетной системы страны, единой бюджетной
классификации, взаимодействия с элементами
финансовой системы - все это относится к
предмету ведения Российской Федерации. В
области федерального бюджета Российская
Федерация имеет права по составлению,
утверждению, осуществлению бюджетного
регулирования, определению доходов и
расходов федерального бюджета, его
исполнению и контролю. Бюджетное
регулирование, являясь частью финансового
регулирования, отнесено Конституцией
Российской Федерации к ведению Российской
Федерации. Это соответствует международной
практике. Так, в ФРГ, например, был принят
специальный закон о финансовой
взаимопомощи Федерации и земель от 28
августа 1969 года <**>.
--------------------------------
<*> См.: Халфина Р.О.
К вопросу о предмете и системе финансового
права // Вопросы советского
административного и финансового права. М.,
1952. С. 196, 197; Карасева М.В. Финансовое
правоотношение. Воронеж, 1997. С. 52.
<**>
См.: Федеративная Республика Германия.
Конституция и законодательные акты. М., 1991.
С. 168.
В юридической литературе
подвергались критике ст. 2 БК РФ (о структуре
бюджетного законодательства) и ст. 3 того же
кодекса (о правовых актах Президента
Российской Федерации и Правительства
Российской Федерации) как якобы
противоречащие Конституции Российской
Федерации <*>. В действительности же
здесь противоречия нет, ибо каждую статью
Бюджетного кодекса Российской Федерации
следует понимать с учетом норм бюджетного
права и всего российского
законодательства. Так, пункты 1 и 2 ст. 3 БК РФ
необходимо применять к федеральным
правовым нормативным актам, а не к актам
субъектов Федерации и местного
самоуправления.
--------------------------------
<*> См.: Право и экономика. 1998. N
12.
Структура бюджетного
законодательства, определенная ст. 2
Бюджетного кодекса, дана в широком
понимании слова "законодательство",
поскольку сюда включены правовые акты
местного самоуправления, которые в узком
смысле слова, конечно, законами не
являются.
На федеральном уровне
действуют бюджетно - правовые нормы
федерального уровня, на уровне субъекта
Федерации - многие нормы федерального
уровня, а также нормы субъекта РФ
(региональные), на уровне местного
самоуправления действуют бюджетно -
правовые нормы федерального уровня, многие
нормы субъекта Российской Федерации, а
также бюджетно - правовые нормы местного
уровня.
Важное значение для развития
экономики и социально - культурной сферы
России имеют ежегодно принимаемые законы о
федеральном бюджете на соответствующий
год. Бюджет - с экономической точки зрения -
это совокупность экономических (денежных)
отношений, которые возникают в связи с
образованием, распределением и
использованием централизованных денежных
фондов, предназначенных для осуществления
общих задач государства или муниципального
образования. С юридической точки зрения
бюджет - это правовой акт, основной
финансовый план образования, распределения
и использования централизованного фонда
государства или муниципального
образования, утверждаемый соответствующим
представительным органом государственной
власти или органом самоуправления.
В
этом законе определяется общий объем
доходов и расходов федерального бюджета,
проводится разграничение налогов и
доходов, поступающих на образование
федерального бюджета и бюджетов субъектов
Федерации в порядке межбюджетного
регулирования доходов от федеральных
налогов и сборов, обозначаются пределы
государственных заимствований и
государственного долга, направление
бюджетных средств на финансирование
обороны, управления, социально - культурной
сферы и других мероприятий. Таким образом,
предусматривается денежное обеспечение в
течение года выполнения функций и задач
государства.
В последние годы приняты
федеральные законодательные акты по
регулированию бюджетных отношений -
например, Федеральный закон "О бюджетной
классификации Российской Федерации" от 15
августа 1996 года <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст.
4030 (с учетом изменений).
Бюджетная
классификация Российской Федерации (ст. 18
БК РФ) является группировкой доходов и
расходов бюджетов всех уровней бюджетной
системы Российской Федерации, а также
источников финансирования дефицита этих
бюджетов. Она используется для составления
и исполнения бюджетов, обеспечивая
сопоставимость показателей всех уровней
бюджетной системы.
Федеральный закон "О
бюджете развития Российской Федерации" от 26
