О разграничении компетенции российской федерации и ее субъектов в области укрепления административной ответственности
соч. С. 54.
<***> См., например: Севрюгин
В.Е. Теоретические проблемы
административного проступка: Автореф. дисс.
... докт. юрид. наук. М., 1994; Скворцов С.М.
Административно - деликтное право в системе
советского права // Проблемы
административной ответственности на
современном этапе. М., 1989. С. 10 - 11.
Будучи не
столь категоричным и относя
административно - деликтные отношения к
совокупности административных
правоотношений, Ю.Н. Старилов тем не менее
проводит четкую грань между организационно
- управленческим правом и административно -
деликтным правом <*>. Первое,
регламентирующее как общие организационно
- управленческие отношения, так и отношения
в различных отраслях и сферах, безусловно,
должно находиться в совместном ведении РФ и
ее субъектов, что обусловлено "самой сутью
исполнительной власти, логикой ее
функционирования на всех уровнях" <**>.
Административно - деликтное
законодательство, имея специфический,
отличный от организационно -
управленческого права предмет
регулирования, по мнению А.П. Шергина
(которое мы поддерживаем в отношении норм
об административных правонарушениях
граждан), должно аналогично уголовному и
гражданскому законодательству находиться
в ведении Российской Федерации <***>.
--------------------------------
<*> См.: Старилов Ю.Н.
Административное право. Ч. I. История. Наука.
Предмет. Нормы. Воронеж: ВГУ, 1998. С. 297 - 299;
Российское государство и правовая система.
Современное развитие, проблемы,
перспективы. Воронеж: ВГУ, 1999. С. 437 - 438.
<**> См.: Шергин А.П. Указ. соч. С. 62.
<***> См.: Там же. С. 62 - 63.
Анализируя
данную проблему, А.П. Шергин отмечает, что в
соответствующем положении ст. 72
Конституции РФ произошла подмена понятий: в
административное законодательство было
необоснованно включено законодательство
об административной ответственности <*>.
Однако представляется, что даже в случае
традиционного отнесения правоотношений,
связанных с реализацией института
административной ответственности, к
совокупности административно - правовых
отношений, с учетом требований ч. 3 ст. 55
Конституции РФ, следует и можно говорить о
необходимости установления
административной ответственности граждан
за совершение административных
правонарушений только федеральным законом
- Кодексом РФ об административных
правонарушениях.
--------------------------------
<*> См.: Шергин А.П. Указ. соч. С. 62; Основные
институты административно - деликтного
права. С. 20.
Нормы законодательства об
административных правонарушениях
составляют маленькую толику всего
административного законодательства. При
отнесении административного
законодательства в целом к предмету
совместного ведения Российской Федерации и
субъектов РФ вполне допустимо установление
норм об административных правонарушениях
граждан на уровне федерального
законодательства.
Возможность такого
решения вопроса предопределена помимо
прочего следующим обстоятельством. Ни у
кого не вызывает сомнений положение ст. 1.3
нового Кодекса об административных
правонарушениях о том, что к ведению
Российской Федерации относится
установление порядка производства по делам
об административных правонарушениях. Между
тем, согласно ст. 72 Конституции РФ,
административно - процессуальное
законодательство так же, как и
административное, находится в совместном
ведении Российской Федерации и субъектов
Федерации. Почему же между Федерацией и
субъектами Федерации в пределах их
совместного ведения не может быть
распределения полномочий, связанных с
установлением административной
ответственности?
И, наконец, в новом
Кодексе РФ об административных
правонарушениях получает признание и
дальнейшее развитие институт
административной ответственности
юридических лиц <*>. Кроме того, среди
правонарушений физических лиц
законодательством предусматривается
значительное число составов
правонарушений, субъектами которых
являются не граждане, а должностные лица
органов государственной власти, местного
самоуправления, организаций. Поскольку
требования ст. 55 Конституции РФ о
возможности ограничения прав и свобод
только федеральным законом касаются лишь
прав и свобод граждан, думается, к ведению
субъектов РФ могло бы быть отнесено
установление административной
ответственности юридических и должностных
лиц за совершение ими тех правонарушений,
ответственность за которые не установлена
на федеральном уровне.
--------------------------------
<*> Более чем в
двухстах двадцати статьях Особенной части
Кодекса (это 55 процентов статей,
составляющих Особенную часть) прямо
предусматривается ответственность
юридических лиц. Согласно положениям
Кодекса если в статьях не указано, что нормы
применяются только к физическому лицу или
только к юридическому лицу, они в равной
мере действуют в отношении и физического, и
юридического лица (за исключением случаев,
когда по смыслу данные нормы относятся и
могут быть применимы только к физическому
лицу). С учетом данного обстоятельства еще 34
статьи могут применяться в отношении
юридических лиц. Таким образом, более 250
статей Кодекса (64 процента статей,
составляющих Особенную часть)
предусматривают ответственность
юридических лиц.
Установление законами
субъектов РФ административной
ответственности лишь юридических и
должностных лиц, во-первых, способствовало
бы соблюдению требований ст. 55 Конституции
РФ, а во-вторых, - обеспечению
конституционного разграничения предметов
ведения и полномочий по предметам
совместного ведения между Федерацией и
субъектами, в частности, при разработке
административного законодательства.
Подобный подход объясняется прежде всего
тем, что среди проступков юридических лиц и
их должностных лиц, предусмотренных
законодательством об административных
правонарушениях, значительное количество
составляют правонарушения в следующих
сферах: обеспечения общественной
безопасности, охраны природной среды и
обеспечения экологической безопасности,
природопользования, охраны памятников
истории и культуры; а также правонарушения:
в промышленности, строительстве и
энергетике, сельском хозяйстве, жилищно -
коммунальных отношениях; ветеринарии и
мелиорации земель, связи и информации,
предпринимательской деятельности,
финансов, налогов и сборов; ряд других
правонарушений, совершаемых юридическими
лицами (и их должностными лицами) в процессе
осуществления экономической,
хозяйственной деятельности этих
организаций <*>. Все эти вопросы
находятся либо в совместном ведении
Российской Федерации и субъектов
Федерации, либо в ведении самих субъектов
Федерации.
--------------------------------
<*>
Из почти двухсот статей нового Кодекса РФ
об административных правонарушениях,
предусматривающих ответственность за
такие нарушения, 90 процентов статей
относится к юридическим лицам или их
должностным лицам. Значительное число
таких и подобных им правонарушений
юридических и должностных лиц
предусмотрено и законами субъектов РФ об
административных правонарушениях.
Например, в Кодексе Свердловской области об
административной ответственности от 5
декабря 1997 года из 114 статей Особенной части
105 статей (92 процента статей)
предусматривают ответственность
должностных лиц, лиц, выполняющих различные
организационно - распорядительные,
административно - хозяйственные и иные
управленческие функции, а также
индивидуальных предпринимателей, а 39
статей (34 процента статей) - юридических лиц.
В подавляющем большинстве случаев это
ответственность за совершение
перечисленных и некоторых других
правонарушений в процессе осуществления
юридическими лицами и индивидуальными
предпринимателями без образования
юридического лица их экономической и
организационно - хозяйственной
деятельности.
Исходя из положений ст. 72 и
73 Конституции РФ, помимо федеральных актов
или в дополнение к ним в субъектах РФ
принимается большое число своих законов и
правовых актов управления, отражающих
особенности и специфику различных регионов
страны. Как следствие, в дополнение к нормам
Кодекса РФ об административных
правонарушениях в субъектах Федерации
могут издаваться нормы, предусматривающие
административную ответственность
юридических лиц и должностных лиц за
нарушения положений региональных актов.
Это, безусловно, должно способствовать
эффективному решению субъектами Федерации
вопросов, отнесенных к предмету их
собственного ведения и их полномочиям по
предметам совместного ведения с Российской
Федерацией.
Думается, что установление
законами субъектов Федерации
административной ответственности
юридических лиц, отражающей особенности,
специфику и различия в степени
общественной опасности <*> тех или иных
противоправных деяний в отдельных регионах
страны, прежде всего обусловливается
происходящими в стране экономическими
процессами. Дело в том, что необходимые
мероприятия по выполнению положений норм и
правил зачастую не только выходят за рамки
основной деятельности юридических лиц, но и
требуют от них существенных материальных,
трудовых и иных затрат, противореча
экономическим интересам этих организаций.
Естественно, такие нарушения нередки в
процессе экономической и организационно -
хозяйственной деятельности юридических
лиц. Применение при совершении подобных
правонарушений административных санкций
(как правило, превышающих возможные
затраты, необходимые для выполнения
организациями соответствующих требований)
призвано обеспечить соблюдение
юридическими лицами вопреки их
экономическим интересам норм и правил,
установленных в том числе актами субъектов
Федерации.
--------------------------------
<*>
Как известно, давая характеристику
административным правонарушениям,
законодатель ни в действующем Кодексе
РСФСР об административных правонарушениях,
ни в новом Кодексе РФ не называет их, в
отличие от преступлений (см. ст. 14
Уголовного кодекса РФ), общественно
опасными деяниями. Между тем рядом
исследователей либо прямо высказывается
мнение, что административные
правонарушения тоже общественно опасны,
хотя степень этой опасности ниже, чем у
преступлений (см., например: Лукьянов В.В.
Транспортные и другие техногенные
преступления и проступки. М.: Центр Плюс, 1997.
С. 74 - 78), либо применительно к
административным правонарушениям
используется термин "опасность" (см.,
например: Агапов А.Б. Указ. соч. С. 31; Юсупов
В.А. Указ. соч. С. 88). Не вдаваясь в эту
дискуссию, мы тем не менее считаем
возможным говорить о степени общественной
опасности административных
правонарушений.
Институт
административной ответственности
юридических лиц в современных условиях
становится важным рычагом
государственного регулирования экономики.
Особенностью этого института в отличие от
административной ответственности
физических лиц является не только его
правоохранительная, но, главным образом,
фискальная направленность. Установление
административной ответственности
юридических лиц законами субъектов
Федерации в дополнение к нормам,
содержащимся в Федеральном кодексе,
направлено на совершенствование такого
регулирования.
Если включение норм об
административной ответственности граждан
в законы субъектов Федерации противоречит
ст. 55 Конституции РФ и обусловливает, по
словам А.П. Шергина, "различия в правовом
статусе граждан в зависимости от места
проживания, ведет к ущемлению их
конституционных прав и свобод" <*>, то
установление актами субъектов
административной ответственности
юридических лиц (как и должностных лиц),
наоборот, отражает реально существующие
различия в их правовом положении. Подобные
различия, безусловно, определяются и
факторами регионального характера.
--------------------------------
<*> Основные
институты административно - деликтного
права. С. 20.
Анализ нормативных актов
субъектов Федерации об административных
правонарушениях свидетельствует, что
исключение из них норм, устанавливающих
ответственность граждан, и сосредоточение
их в федеральном Кодексе не представляет
большой проблемы.
Так, проведенное
сотрудниками ВНИИ МВД РФ изучение актов 65
субъектов Федерации, содержащих нормы,
определяющие административную
ответственность граждан, свидетельствует,
что большинство из них дублируют
соответствующие нормы действующего
Кодекса РСФСР об административных
правонарушениях. Как правило, в нормативных
актах субъектов предусматриваются лишь
повышенные, по сравнению с Федеральным
кодексом, размеры административных
взысканий <*>. В определенной степени
аналогичная ситуация сохранится и в случае
вступления в силу нового Кодекса РФ об
административных правонарушениях.
Поскольку в соответствии со ст. 1.1 нового
Кодекса законы субъектов Федерации не
могут ему противоречить, а при наличии
противоречия должны действовать положения
Кодекса РФ, после вступления его в силу из
законов субъектов Федерации должны быть
исключены многие нормы, устанавливающие
ответственность граждан (естественно, при
включении этих норм в Федеральный
кодекс).
--------------------------------
<*>
Основные институты административно -
деликтного права. С. 20.
В качестве
конкретного примера можно привести
упомянутый выше Кодекс Свердловской
области об административной
ответственности. Ответственность граждан
за совершение административных
правонарушений предусмотрена 44 статьями из
114, составляющих Особенную часть этого
кодекса (38 процентов статей) <*>. Борьба
практически со всеми этими
правонарушениями имеет общефедеральное
значение, что никак не соответствует
установлению ответственности за
совершение подобных правонарушений на
уровне законов субъектов Федерации,
направленных на охрану региональных
интересов.
--------------------------------
<*>
При этом в подавляющем большинстве этих
статей сформулированы составы
правонарушений, предусматривающие за их
совершение ответственность не только
граждан, но и юридических лиц, а также
должностных лиц, лиц, выполняющих различные
управленческие функции, и индивидуальных
предпринимателей. Составы правонарушений,
совершаемых исключительно гражданами,
предусмотрены всего несколькими статьями
Кодекса.
Такие правонарушения граждан,
включенные в Кодекс Свердловской области,
как, например: "Уклонение лиц, больных
туберкулезом, ВИЧ-инфекцией или
венерическими заболеваниями, от лечебно -
профилактических мероприятий" (ст. 58),
"Повреждение предупреждающих знаков и
указателей в лесах" (ст. 66), "Нарушение
порядка и сроков регистрации иностранных
граждан и лиц без гражданства" (ст. 135),
"Нарушение тишины и покоя граждан" (ст. 144) и
многие другие, - должны быть включены (или
уже включены) в Федеральный кодекс.
Поскольку, согласно ст. 3 Кодекса
Свердловской области, его положения
применяются до принятия федерального
закона, устанавливающего ответственность
за совершение соответствующего
правонарушения, многие нормы, определяющие
ответственность граждан, после вступления
в силу нового Кодекса РФ об
административных правонарушениях из
областного Кодекса должны быть исключены (в
случае
