О разграничении компетенции российской федерации и ее субъектов в области укрепления административной ответственности
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ В
ОБЛАСТИ
УКРЕПЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Б.В.
РОССИНСКИЙ
Россинский Борис Вульфович -
профессор кафедры конституционного и
административного права Государственного
университета - Высшей школы экономики,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ.
При разработке
нового законодательства об
ответственности за совершение
административных правонарушений
чрезвычайно актуален вопрос обеспечения
конституционных прав и свобод граждан.
Между тем, как показывает анализ Кодекса
Российской Федерации об административных
правонарушениях <*>, здесь имеется целый
ряд проблем.
--------------------------------
<*>
Принят Государственной Думой 8 декабря 2000
года и отклонен Президентом РФ 22 декабря 2000
года.
Одна из основных заключается в
отсутствии однозначного подхода к
разграничению компетенции Российской
Федерации и ее субъектов в области
законодательства, устанавливающего
административную ответственность <*>.
Учитывая положения ст. 72 Конституции РФ,
относящей административное
законодательство к ведению Российской
Федерации и субъектов РФ, большинство
авторов полагают, что административная
ответственность должна устанавливаться
федеральными законами и законами субъектов
РФ <**>.
--------------------------------
<*>
Действующий Кодекс РСФСР об
административных правонарушениях, как
известно, допускает возможность
установления ответственности за подобные
правонарушения не только федеральными
законами и законами субъектов Федерации, но
и актами органов исполнительной власти и
актами органов местного самоуправления.
Согласно новому Кодексу РФ
законодательство об административных
правонарушениях состоит из этого Кодекса и
законов субъектов РФ об административных
правонарушениях.
<**> См., например:
Бахрах Д.Н. Административная
ответственность. М.: Юриспруденция, 1999. С. 27 -
31; Он же. Административное право России. М.:
Норма, 2000. С. 480 - 484; Кузьмичева Г.А., Калинина
Л.А. Административная ответственность. М.:
Юриспруденция, 2000. С. 14 - 15; Старилов Ю.Н.
Административное принуждение и
административная ответственность. М.: БЕК,
1998. С. XXIX; Тарнапольский Р.И. Правовые
проблемы разграничения компетенции
Российской Федерации и ее субъектов в
области законодательства об
административной ответственности //
Институты административного права. М.: ИГП
РАН, 1999. С. 238 - 241 и др.
При этом
высказываются различные точки зрения на
возможные варианты системы
законодательства об административных
правонарушениях. Д.Н. Бахрах, например,
говорит о целесообразности существования
на федеральном уровне помимо Кодекса РФ об
административных правонарушениях
Таможенного и Налогового кодексов,
содержащих нормы об административной
ответственности за правонарушения в этих
сферах, а также - кодексов или
кодифицированных законов об
административных правонарушениях на
уровне субъектов РФ <1>. В.В. Александров
полагает, что такой вариант ограничивает
права субъектов Федерации и не исключает
возможности противоречия некоторых
законов субъектов РФ Федеральному кодексу
об административных правонарушениях.
Наиболее предпочтительной он считает
ситуацию, когда будут приняты Основы
законодательства Российской Федерации об
административных правонарушениях, а в
субъектах РФ - соответствующие кодексы
<2>. Р.И. Тарнапольский допускает
возможность как одного, так и другого
вариантов решения проблемы <3>. В любом
случае, как указывают данные авторы, к
ведению Российской Федерации следует
отнести установление административной
ответственности по вопросам, имеющим
общефедеральное значение <4>, а
законодательные акты об административных
правонарушениях субъектов РФ должны
устанавливать ответственность за
нарушение законов этих субъектов,
обеспечивая охрану региональных
регулятивных норм <5>.
--------------------------------
<1> См.: Бахрах Д.Н.
Административное право России. М.: Норма, 2000.
С. 484.
<2> См.: Александров В.В.
Некоторые проблемы совершенствования
законодательства об административных
правонарушениях // Актуальные проблемы
административного права России. Омск, 1999. С.
55 - 56.
<3> См.: Тарнапольский Р.И. Указ.
соч. С. 241.
<4> См.: Тарнапольский Р.И.
Указ. соч. С. 241; Кузьмичева Г.А., Калинина Л.А.
Указ. соч. С. 14 и др.
<5> См., например:
Бахрах Д.Н. Административное право России.
С. 484.
А.Ю. Якимов полагает, что
законодательство Российской Федерации об
административных правонарушениях должно
устанавливать административную
ответственность, во-первых, за нарушения
федеральных законов и правил, утверждаемых
постановлениями Правительства РФ, и,
во-вторых, за правонарушения, имеющие
повышенную общественную вредность, то есть
за такие, которые посягают на здоровье,
честь и достоинство личности,
собственность, общественный порядок.
Установление административной
ответственности за прочие проступки, по
мнению А.Ю. Якимова, следует отнести к
компетенции субъектов Федерации <*>.
--------------------------------
<*> См.: Якимов А.Ю.
Статус субъекта административной
юрисдикции и проблемы его реализации. М.:
Проспект, 1999. С. 44.
Существует мнение, что в
процессе реализации законодательства об
административных правонарушениях органы
местного самоуправления вправе принимать
свои нормативные акты, устанавливающие
административную ответственность. При этом
соответствующие нормы должны
детализировать порядок применения
административных санкций, установленных
федеральными законами и законами субъектов
Федерации <*>.
--------------------------------
<*> См.: Агапов А.Б. Административная
ответственность: Учебник. М.: Статут, 2000. С.
51.
К сожалению, сторонники указанных
точек зрения не учитывают того
обстоятельства, что административная
ответственность является одним из видов
административного принуждения, о чем
однозначно пишут и они сами <1>, и многие
другие авторы <2>. Данное обстоятельство
является азбучным положением теории
административного права и сомнений ни у
кого не вызывает. А.П. Шергин, например,
также определяя административную
ответственность как составную часть
административного принуждения <3>, пишет,
что она характеризуется, прежде всего,
запретом, императивным определением
законодателем нежелательных для общества
деяний, угрозой применения
административного взыскания в случае их
совершения <4>.
--------------------------------
<1> См., например: Бахрах Д.Н. Принуждение и
ответственность по административному
праву. Екатеринбург: УГЮА, 1999. С. 33; Он же.
Административное право России. М.: Норма, 2000.
С. 477.
<2> См., например: Алехин А.П.,
Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М.
Административное право Российской
Федерации. М.: Зерцало, 1997. С. 264; Веремеенко
И.И. Административно - правовые санкции. М.:
Юридическая литература, 1975. С. 19 - 20;
Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское
административное право. М.: Норма, 1998. С. 256;
Коренев А.П. Административное право России.
Ч. I. М.: МЮИ МВД России, 1996. С. 192; Юсупов В.А.
Теория административного права. М.:
Юридическая литература, 1985. С. 115 - 118 и др.
<3> См.: Шергин А.П. Проблемы
административно - деликтного права //
Государство и право. 1994. N 8 - 9. С. 53.
<4>
См.: Там же. С. 56.
При этом административное
принуждение всегда понимается "как
отрицание воли подвластного и внешнее
воздействие на его поведение" <1>.
Властвующий "воздействует на моральную,
имущественную, организационную, физическую
сферу подвластного, чтобы ПРЕОБРАЗОВАТЬ
ЕГО ВОЛЮ, ДОБИТЬСЯ ПОДЧИНЕНИЯ" <2>
(подчеркнуто нами. - Б.Р.). Некоторые виды
принуждения могут быть направлены на
личность или имущество субъекта <3>.
Очевидно, что применение мер
административного принуждения вообще и
административной ответственности в
частности является ограничением прав и
свобод субъектов, в отношении которых такие
меры применяются. В этой связи мы полностью
поддерживаем точку зрения А.П. Шергина,
отмечающего, что "административная
ответственность всегда связана с
ограничением прав и свобод граждан"
<4>.
--------------------------------
<1> Бахрах
Д.Н. Административное право России. С. 440.
<2> Там же.
<3> См.: Там же.
<4>
Дугенец А.С., Мышляев Д.Н., Шергин А.П. и др.
Основные институты административно -
деликтного права / Под общей ред. А.П.
Шергина. М.: ВНИИ МВД РФ, 1999. С. 20.
Поскольку,
согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, права и
свободы человека и гражданина могут быть
ограничены лишь федеральным законом <*>,
представляется, что нормы законов
субъектов РФ, устанавливающие
административную ответственность граждан,
не соответствуют положениям Конституции
РФ. Между тем новый Кодекс РФ об
административных правонарушениях с учетом
отмеченных выше положений ст. 72 Конституции
РФ допускает установление ответственности
за совершение административных
правонарушений законами субъектов
Российской Федерации.
--------------------------------
<*> Только в той
мере, в какой это необходимо для защиты
основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других лиц, обеспечения обороны
страны и безопасности
государства.
Рассматривая это
противоречие, прежде всего следует
разобраться, об ограничении каких прав и
свобод идет речь в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Исходя из текста данной части статьи, можно
было бы предположить, что ограничение на
уровне федерального закона обязательно для
основных, конституционных прав и свобод
человека и гражданина, указанных в гл. 2
Конституции РФ <1>. Однако анализ
положений ч. 1 ст. 55 позволяет сделать вывод,
что любые общепризнанные права и свободы
также могут быть ограничены лишь
федеральным законом <2>. Это вполне
естественно, так как, по меткому выражению
Е.А. Лукашевой, выделение категории
основных прав человека вовсе не означает
отнесения иных прав личности к
"второсортным", менее значимым, требующим
меньших усилий государства для их
обеспечения <3>. Что же касается свобод,
то по своей юридической природе и системе
гарантий они идентичны правам граждан
<4>.
--------------------------------
<1> Вопрос
о соотношении основных и конституционных
прав человека и гражданина исследован Е.А.
Лукашевой. По ее мнению, под основными
правами личности следует понимать права,
содержащиеся в конституции государства и
международно - правовых документах по
правам человека. См., например: Карташкин
В.А., Колесова Н.С., Ларин А.М. и др. Общая
теория прав человека. М.: Норма, 1996. С. 19;
Васильева Т.А., Карташкин В.А., Колесова Н.С. и
др. Права человека / Отв. ред. Е.А. Лукашева.
М.: Норма - Инфра-М., 1999. С. 135.
<2>
Согласно ч. 1 ст. 55 перечисление в
Конституции РФ основных прав и свобод
граждан не должно толковаться как
отрицание или умаление других
общепризнанных их прав и свобод.
<3>
См.: Карташкин В.А., Колесова Н.С., Ларин А.М. и
др. Общая теория прав человека. С. 20;
Васильева Т.А., Карташкин В.А., Колесова Н.С. и
др. Права человека. С. 136.
<4> См.: Права
человека. С. 133.
Однако в реальной жизни
нормативными актами разного уровня
гражданам предоставлены многие, самые
разнообразные права и свободы, являющиеся
производными <*> от основных их прав и
свобод. Ни одна, самая детальная
классификация <**> не способна учесть
весь спектр прав и свобод, имеющихся у
граждан в различных сферах жизни. В этой
связи, несмотря на имеющуюся
конституционную норму, дискуссионным
остается вопрос, целесообразно и возможно
ли предусмотреть в федеральных законах все
ограничения прав и свобод граждан,
необходимые для защиты в тех или иных
конкретных случаях нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других
лиц?
--------------------------------
<*> Этот
термин используется Е.А. Лукашевой. Она
пишет, что основные, фундаментальные права
человека являются правовой базой для
производных его прав. См.: Общая теория прав
человека. С. 20; Права человека. С. 136.
<**> Здесь, например, можно указать
классификации, приведенные Л.Д. Воеводиным
(см.: Воеводин Л.Д. Юридический статус
личности в России. М.: Норма - Инфра-М, 1997. С. 172
- 220), Н.С. Колесовой и Н.В. Колотовой (см.:
Права человека. С. 142 - 172).
Не вдаваясь в
рассмотрение данной проблемы (которая,
очевидно, может стать предметом
самостоятельной работы), отметим лишь, что
ограничение прав и свобод граждан,
связанное с применением мер
административной ответственности,
является особым случаем. Подобное
ограничение помимо прочего всегда посягает
на достоинство личности, а в ряде случаев и
на ее неприкосновенность. А это уже
предусмотренные ст. 21 и 22 Конституции РФ
основные права и свободы человека и
гражданина <*>, которые могут быть
ограничены лишь федеральным законом.
--------------------------------
<*> Не случайно С.Н.
Братусь, говоря об аналогичности норм,
устанавливающих уголовную и
административную ответственность,
подчеркивал универсальность последних, ибо
их охранительная функция не сводится к
защите от нарушений общественных
отношений, регулируемых только нормами
административного права. См.: Братусь С.Н.
Юридическая ответственность и законность.
М.: Юридическая литература, 1976. С. 135 -
136.
Как же соотнести необходимость
установления норм об административных
правонарушениях в рамках федерального
закона с положениями ст. 72 Конституции РФ,
относящей административное
законодательство к совместному ведению
Российской Федерации и субъектов
Федерации? Прежде всего следует указать на
известную и поддерживаемую многими учеными
точку зрения, что общественные отношения,
связанные с реализацией института
административной ответственности, не
являются административными
правоотношениями в их традиционном
понимании. Так, например, С.Н. Братусь
говорил, что "было бы правильно нормы,
определяющие признаки для всех проступков
и взысканий, равно как и нормы, определяющие
составы различных видов проступков,
отделить от норм административного права",
которые регулируют отношения в сфере
исполнительно - распорядительной
деятельности государства <*>. Отношения,
которые возникают "по поводу совершения
административных правонарушений, - это
отношения юридической ответственности,
которые без достаточных оснований пытаются
относить к управленческим, - пишет А.П.
Шергин. - Сам характер этих отношений,
содержание, метод реализации, правовые
позиции субъектов свидетельствуют о
самостоятельной группе деликтных
отношений, составляющих в совокупности
предмет административно - деликтного права"
<**>. Такого же мнения придерживается и
ряд других авторов <***>.
--------------------------------
<*> См.: Братусь С.Н.
Указ. соч. С. 136.
<**> Шергин А.П. Указ.
