Временная администрация по управлению кредитной организацией
ПО УПРАВЛЕНИЮ КРЕДИТНОЙ ОРГАНИЗАЦИЕЙ
И.
МИХАЙЛЕНКО
В системе мер по
предупреждению банкротства кредитных
организаций, предусмотренных Федеральным
законом "О несостоятельности (банкротстве)
кредитных организаций" от 25 февраля 1999 г.
(далее - Закон о банкротстве кредитных
организаций), одно из ключевых мест
отводится назначению временной
администрации.
С точки зрения правовых
последствий значимость этой процедуры в
общем ряду мер по предупреждению
банкротства кредитных организаций
определяется тем, что введение временной
администрации по отношению к кредитной
организации носит принудительный,
административный характер. Фактически этот
шаг означает легитимное ограничение (а при
определенных обстоятельствах - полное
отстранение от функций управления)
полномочий собственных исполнительных
органов кредитной организации,
установление строгого контроля над текущей
деятельностью со стороны временной
администрации, назначаемой по решению
Центрального банка РФ.
Законом о
банкротстве кредитных организаций (ст. 16)
временная администрация рассматривается в
качестве специального органа управления
кредитной организацией. Ее главная задача -
сохранение или восстановление
платежеспособности кредитной организации
и создание работоспособного
управленческого механизма,
обеспечивающего устранение выявленных
нарушений и осуществление других мер по
финансовому оздоровлению кредитной
организации <*>.
--------------------------------
<*> Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Федеральный
закон "О несостоятельности (банкротстве)
кредитных организаций". М., 2000, с.
141.
Источниками правового регулирования
деятельности временной администрации
являются Закон о банкротстве кредитных
организаций, иные федеральные законы и
нормативные акты Банка России. Уже здесь
возникают первые правоприменительные
проблемы. С точки зрения соотношения норм
законов и подзаконных актов, к которым
относятся нормативные акты Банка России,
необходимая иерархическая подчиненность
выдерживается: в развитие норм Закона о
банкротстве кредитных организаций
Центральный банк РФ утвердил 14 мая 1999 г.
Положение о временной администрации по
управлению кредитной организацией,
устанавливающее порядок назначения,
осуществления, приостановления и
прекращения деятельности временной
администрации.
Вместе с тем на
законодательном уровне существует
коллизия в нормативном закреплении
оснований для введения временной
администрации.
Назначение временной
администрации как частная мера по
предупреждению банкротства кредитной
организации предусмотрена ст. 17 Закона о
банкротстве кредитных организаций.
Одновременно возможность назначения
временной администрации допускается также
в ст. 75 Федерального закона "О Центральном
банке Российской Федерации (Банке России)",
однако в контексте указанного Закона
введение временной администрации
рассматривается уже в качестве санкции,
например, за нарушения кредитной
организацией федеральных законов,
нормативных актов и предписаний Банка
России.
Таким образом, основания
назначения временной администрации в
каждом из названных случаев различны,
поскольку различны цели и задачи
деятельности самой временной
администрации в этих ситуациях.
Такое
противоречие должно быть устранено. В этих
целях целесообразно вообще исключить
ссылку на возможность назначения временной
администрации из ст. 75 Федерального закона
"О Центральном банке Российской Федерации
(Банке России)".
Важной особенностью
назначения временной администрации как
меры по предупреждению банкротства
кредитной организации является
законодательно зафиксированное право
Центрального банка РФ вводить ограничения
в отношении полномочий исполнительных
органов кредитной организации либо в
специально предусмотренных случаях
приостановить осуществление ими своих
полномочий вообще. Решение вопроса об
ограничении либо приостановлении
полномочий исполнительных органов
кредитной организации имеет
принципиальное значение для кредитной
организации, поскольку фактически речь
идет о пределах самостоятельности в выборе
стратегии управления.
Так, в случае
ограничения полномочий исполнительных
органов кредитной организации временная
администрация участвует в разработке
мероприятий по финансовому оздоровлению
кредитной организации и контролирует их
реализацию, контролирует распоряжение
имуществом кредитной организации,
осуществляет иные функции в соответствии с
федеральными законами (ст. 21 Закона о
банкротстве кредитных организаций).
Совсем иной перечень функций и
соответственно значительно более широкий
круг полномочий предоставлен временной
администрации в случае приостановления
полномочий исполнительных органов
кредитной организации (ст. 22 Закона о
банкротстве кредитных организаций).
Критерии, которые бы однозначно определяли
случаи ограничения либо приостановления
полномочий исполнительных органов
кредитной организации при введении
временной администрации, ни на
законодательном, ни на подзаконном уровне
не установлены и, следовательно, не
исключают произвольного толкования со
стороны надзирающей организации -
Центрального банка РФ. Это тоже пробел в
законодательстве.
Затронутая проблема
создает трудности при реализации нормы об
объявлении моратория на удовлетворение
требований кредиторов кредитной
организации.
В соответствии со ст. 26
Закона о банкротстве кредитных организаций
в случае приостановления полномочий
исполнительных органов кредитной
организации, при условии, что кредитная
организация не удовлетворяет требования
отдельных кредиторов по денежным
обязательствам и (или) не исполняет
обязанность по уплате обязательных
платежей в сроки, превышающие семь дней и
более с момента наступления даты их
удовлетворения и (или) исполнения, в связи с
отсутствием или недостаточностью денежных
средств на корреспондентских счетах
кредитной организации, Банк России вправе
ввести мораторий на удовлетворение
требований кредиторов кредитной
организации на срок не более трех
месяцев.
С позиции кредитной
организации должника последствия от
введения подобного моратория сложно
переоценить, поскольку кредитная
организация получает возможность
"перевести дыхание", попытаться спокойно
справиться с возникшими финансовыми
трудностями, не опасаясь, что сумма
задолженности будет геометрически
возрастать в связи с начислением
всевозможных пени, процентов, штрафов.
Вместе с тем механизм реализации
зафиксированного в ст. 26 Закона о
банкротстве кредитных организаций права
объявить мораторий на удовлетворение
требований кредиторов действует с
очевидными сбоями.
Во-первых,
правоприменительные сложности возникают в
связи с отсутствием упоминавшихся выше
законодательно оформленных критериев для
ограничения либо приостановления
полномочий исполнительных органов
кредитной организации. Складывается
ситуация, когда заинтересованные участники
упреждающих банкротство процедур
(кредиторы, сама кредитная организация,
временная администрация) не могут вполне
определенно спрогнозировать свою
деятельность. Объективные критерии для
прогнозирования ограничения либо
приостановления полномочий кредитной
организации в связи с назначением
временной администрации отсутствуют,
соответственно возможность объявления
моратория на удовлетворение требований
кредиторов до получения приказа
Центрального банка РФ о назначении
временной администрации также невозможно
спрогнозировать (напомним, введение
названного моратория допускается только
при условии, что исполнительные органы
кредитной организации от осуществления
своих полномочий временно отстранены).
Вторым аспектом, осложняющим практическую
реализацию механизма объявления моратория,
является отсутствие законодательного
закрепления самого такого механизма.
Простой декларации о праве Центрального
банка РФ ввести мораторий недостаточно для
нормального применения этого
инструмента.
В соответствии с
Положением о временной администрации по
управлению кредитной организацией решение
о назначении временной администрации
оформляется Приказом Банка России, который
подлежит обязательному опубликованию в
течение 15 дней с даты его подписания в
"Вестнике Банка России". На этом нормативная
регламентация процедурных аспектов
назначения временной администрации
практически исчерпывается. Специальной
процедуры, которая формализовала бы
порядок введения моратория на требования
кредиторов кредитной организации, в
законодательстве не предусмотрено.
По
смыслу Закона о банкротстве кредитных
организаций инициаторами введения
моратория на удовлетворение требований
кредиторов могут выступать Центральный
банк РФ либо руководитель временной
администрации. В первом случае отсутствие
четко установленного механизма введения
моратория на удовлетворение требований
кредиторов восполняется совпадением в
одном лице инициатора введения моратория и
органа, его санкционирующего. Вторая
ситуация, когда о введении моратория на
удовлетворение требований кредиторов
ходатайствует руководитель временной
администрации кредитной организации, более
сложна.
Согласно ст. 26 Закона о
банкротстве кредитных организаций
принятие решения о введении моратория на
требования кредиторов кредитной
организации полностью зависит от воли
Центрального банка РФ. В этой статье не
приводится никаких оснований, формально
обязывающих Центральный банк применить
данную процедуру, отсутствуют ссылки на
сроки введения моратория. Таким образом,
представляя в Центральный банк РФ
ходатайство об объявлении моратория на
удовлетворение требований кредиторов,
руководитель временной администрации
полагается исключительно на объективность
и компетентность Центрального банка РФ. С
другой стороны, отсутствие четко
обозначенных оснований для принятия
Центральным банком РФ решения о введении
моратория на удовлетворение требований
кредиторов фактически лишает руководителя
временной администрации, выступившего с
подобным ходатайством, возможностей
обжаловать отказ Центрального банка РФ в
удовлетворении такого ходатайства.
В
данном вопросе законодателем допущен
пробел. Например, в смежных по характеру
регулируемых правоотношений Федеральных
законах "О несостоятельности (банкротстве)"
и "О реструктуризации кредитных
организаций" введение моратория - одно из
законодательно установленных правовых
последствий соответственно введения
внешнего управления и перехода кредитной
организации под управление АРКО (Агентство
по реструктуризации кредитных
организаций). Таким образом, в названных
законах введение моратория не зависит от
воли какого-либо лица, а является частью
общей процедуры.
Аналогичным образом
Закон о банкротстве кредитных организаций
не содержит нормы о сроках введения
моратория и, главное, его отмены.
Федеральный закон "О несостоятельности
(банкротстве)" предусматривает мораторий до
момента окончания внешнего управления,
Федеральный закон "О реструктуризации
кредитных организаций" говорит о моратории
сроком 12 месяцев, который может быть
продлен АРКО на срок не более 6 месяцев или
отменен им же до истечения срока его
действия. В Законе о банкротстве кредитных
организаций момент окончания действия
моратория не определен.
В данном случае
нельзя применить аналогию как с
Федеральным законом "О несостоятельности
(банкротстве)", так и с Федеральным законом
"О реструктуризации кредитных организаций",
поскольку мораторий в соответствии с
положениями Закона о банкротстве кредитных
организаций не является правовым
последствием чего-либо, а вводится по
решению Банка России. Это оставляет
открытым вопрос о возможности отмены
моратория решением Банка России ранее
срока, указанного в акте Банка России о
введении моратория. В данном случае
требуется казуальное толкование либо
внесение устраняющих многозначность
дополнений непосредственно в Закон о
банкротстве кредитных организаций.
В
заключение хотелось бы остановиться еще на
вопросе, имеющем существенное, если не
первостепенное, значение для полноценной
деятельности временной администрации,
однако слабо регламентированном в Законе о
банкротстве кредитных организаций. Речь
идет о таком значимом аспекте, как
финансирование деятельности временной
администрации.
В соответствии со ст. 29
Закона о банкротстве кредитных организаций
расходы временной администрации, включая
расходы на оплату труда ее членов,
осуществляются за счет кредитной
организации по смете, которая утверждается
Банком России.
В правовом регулировании
этого аспекта деятельности временной
администрации законодателем допущены
некоторые просчеты, в связи с чем требуется
доработать содержание указанной статьи, а
также создать предельно детальную
нормативную базу для ее практического
применения на уровне подзаконных актов.
В частности, тщательной проработки,
возможно, с последующим включением как
дополнение в ст. 29 Закона о банкротстве
кредитных организаций, требует вопрос
закрепления определенного объема
полномочий по утверждению сметы расходов
временной администрации за учредителями
кредитной организации в лице
соответствующих органов управления (совета
директоров либо общего собрания акционеров
(участников).
В настоящее время де-факто
складывается ситуация, когда учредители
кредитной организации, на чьи "плечи" в
конечном счете лягут расходы временной
администрации, полностью отстранены от
участия в составлении сметы расходов. Таким
образом, Центральный банк РФ утверждает
смету расходов, а временная администрация
расходует в соответствии с ней денежные
средства, не принадлежащие ни Центральному
банку, ни временной администрации.
Складывающаяся ситуация юридически
некорректна. Некоторыми авторами, например,
высказывается мнение, что полное
отсутствие у органов управления кредитной
организации полномочий по контролю за
составлением сметы расходов и ее
последующей реализацией временной
администрацией ущемляет законные права и
интересы кредитной организации (в
частности, ущемляется право собственности,
которое в соответствии с ч. 1 ст. 35
Конституции РФ охраняется законом; право
единоличного владения, пользования и
распоряжения имуществом (ч. 2 ст. 35) <*>.
--------------------------------
<*> Тосунян Г.А.,
Викулин А.Ю. Указ. соч., с. 195.
Таким образом,
целесообразно скорректировать содержание
ст. 29 Закона о банкротстве кредитных
организаций с учетом изложенных доводов.
Наряду с необходимостью внесения
принципиальных дополнений в Закон о
банкротстве кредитных организаций в части
регулирования порядка утверждения сметы
расходов временной администрации этот
вопрос требует более детальной и четкой
регламентации на подзаконном уровне в
нормативных актах Центрального банка РФ.
В соответствии с Положением о временной
администрации по управлению кредитной
организацией смета включает в себя затраты,
планируемые на весь период деятельности
временной администрации с разбивкой по
месяцам (п. 18.2 Положения). Перечень
допустимых расходов временной
администрации кредитной организации
приводится в п. п. 18.5 - 18.7 Положения. Смета
расходов должна
