О минимальных муниципальных бюджетах

В.В. БОЛОТИН
В.В. Болотин, кандидат экономических наук, Москва.
Более 12 тысяч муниципальных образований страны ожидают появления закона о минимальных бюджетах местного самоуправления. Реальная действительность выдвигает достаточное количество доводов необходимости разработки и принятия специального федерального закона о гарантируемом государством минимуме средств местных бюджетов.
Первым важнейшим обобщающим аргументом является хроническое превышение расходных полномочий органов местного самоуправления над доходными. Согласно официальным данным, на начало 2000 г. расходные полномочия составляли 32% консолидированного бюджета страны, а доходные - 23%. Этот разрыв продолжает еще более усиливаться по причине перераспределения средств в пользу вышестоящих бюджетных уровней - бюджета субъекта Федерации и федерального, с одной стороны, и не проходящей экономической стагнации, особенно муниципальной экономики, с другой. Так, если в 2000 г. доля муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете страны составляла примерно 20%, то в текущем году реально она составит значительно меньше 18-ти расчетных процентов. Уже прогнозировалось уменьшение собственных налоговых доходов местных властей с 12 до 8% на текущий год после введения в действие второй части Налогового кодекса ("Финансы", N 9/2000, с. 24).
Осуществление социально - экономических реформ в стране увеличило роль местного самоуправления, трактуемого в своей глубинной сути как возможность решения вопросов местного значения самим населением. Сфера ответственности местного самоуправления значительно расширилась. На него возложена ответственность за социальную защиту в условиях резкого снижения уровня жизни населения, выполнения Закона "О ветеранах" и т.д. На свой баланс местные власти приняли объекты социальной сферы и жилищно - коммунального хозяйства без соответствующего получения финансовых средств на обеспечение их функционирования. К примеру, крупные города, входящие в систему муниципальной власти, расходуют только на жилищно - коммунальное хозяйство до 60% бюджетов. Но это далеко не обеспечивает нормального функционирования данной сферы, в силу высокой степени износа ее материальных фондов. Четверть основных фондов, как отметил в своем специальном выступлении по вопросам ЖКХ в Томске Президент РФ В.В. Путин, отслужили свой срок полностью. Сокращение и дальше финансирования ЖКХ из местных бюджетов приближает полосу технологических катастроф в этой сфере. Катаклизмы в жилищно - коммунальном хозяйстве Приморского края минувшей зимой - лишнее подтверждение опасной ситуации отсутствия минимальных бюджетных средств в распоряжении органов местного самоуправления в соответствии с выполняемыми ими полномочиями.
Средств не хватает на элементарное удовлетворение потребностей населения в питьевой воде, содержание школ и больниц, обеспечение бесперебойной работы муниципального пассажирского транспорта и т.п.
Обращает на себя внимание сокращение налоговой базы как основного канала притока средств в местные бюджеты. С принятием Бюджетного и Налогового кодексов в процессе упорядочения налоговой системы и создания единого налогового пространства ликвидированы многие местные налоги. Местные власти отнеслись к этому с пониманием, несмотря на то, что ущемлялось их конституционное право на введение местных налогов (см. Конституция РФ, ст. 132 и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 39), узаконенное с учетом мирового опыта. Введение Закона РФ "О недрах" ликвидировало закрепление на постоянной основе 90% доли зачислений в местный бюджет от добычи углеводородного сырья и 50% - за добычу других полезных ископаемых. Ушла из местного бюджета плата за воду после введения с мая 1998 г. федерального налога за пользование водными объектами. В последнее время отменен также налог на содержание жилищного фонда и объектов социально - культурной сферы, дававший до четверти поступлений различным местным бюджетам. Предложенная взамен 5% доля налога на прибыль уже не покрывала потери на момент принятия решения ("Финансы", N 9/2000, с. 22). Добавим к этому, что в условиях нестабильной экономики получение прибыли проблематично, т.е. данные доходные источники в местную казну по своей устойчивости различны.
Законодательный выход из создавшегося трудного финансового положения в результате расхождения доходных и расходных полномочий должен начаться с разработки и принятия закона о минимальных бюджетах с широким привлечением к этому представителей самих муниципальных образований. В специальном законе о бюджетном минимуме местных властей должно найти, наконец, согласование всех противоречивых законодательных положений, регулирующих, прежде всего, сферу финансов местного самоуправления.
Взять хотя бы закрепление за местными бюджетами доходных источников. Например, земельный налог, который в цивилизованных странах является наполнителем местной казны, у нас регулируется рядом законодательных актов - и Федеральным законом о земле, и Налоговым кодексом, и ежегодным законом о бюджете его адресным закреплением. В итоге органы местного самоуправления продолжают в действительности вести борьбу за получение этого доходного источника. Хотя, казалось бы, местное самоуправление осуществляет мониторинг своих земель и способно наиболее правильно оценить рыночную стоимость земельных участков, степень их доходности, а потому установить ставки налога.
В сегодняшнем виде этот налог излишне формализован. Ему не достает гибкости, чтобы в формируемой рыночной среде быть способным отражать реальную ценность облагаемых земельных участков, улавливая тонкости ренты. И одним механическим повышением или понижением ставок проблемы не решить. Гибкость налога на землю оказывается в плену двух взаимозависимых факторов: во-первых, нормативы налога устанавливаются "сверху", во-вторых, требуется упорядоченность отношений собственности на землю между местной властью и ветвями государственной власти. Для определения налоговых ставок, отражающих подлинную ценность каждого земельного участка, находящегося под патронатом местной власти, требуется усиление влияния соотношения действительного спроса и предложения, в том числе и в механизме аренды земли. Несомненно, что более сведущими в этом всегда окажутся органы местного самоуправления.
Такая же ситуация неопределенности по некоторым другим видам налоговых доходных источников для местных властей, в частности по налогу на имущество с физических лиц, который способен становиться составной частью налога на недвижимость, претерпевая загадочную метаморфозу. Здесь надо отметить крайне "оригинальное" решение судьбы налога на недвижимость в Налоговом кодексе. Обе его составные части - и земельный налог, и налог на имущество физических лиц - значатся доходными источниками местных бюджетов. Но как только они объединяются под названием "налог на недвижимость" - изменяется буквально все: компетенция его введения спускается на уровень субъекта Федерации, он перестает быть гарантированным доходным источником местной казны, соответственно, изменяется порядок установления его ставок. Местному самоуправлению только и остается, что ждать той доли налоговых доходных источников, какую сочтет нужным выделить ему на очередной финансовый год субъект Федерации по своему усмотрению. Тем самым Налоговый кодекс непомерно усилил ситуацию финансовой зависимости местной власти от государственной власти субъекта Федерации. Если субъект вводит налог на недвижимость, то из пяти федерально узаконенных видов налоговых доходов местному самоуправлению остается три - налог на рекламу, на наследование или дарение и местные лицензионные сборы. Не говоря о их мизерной реальной доли в наполнении местного бюджета, отметим неустойчивость и многофакторную зависимость этих поступлений.
Упорядоченность необходима по всем видам налоговых доходных источников - и по сугубо местным, и по регулируемым, размеры отчислений от которых практически устанавливают субъекты Федерации, зачастую ежегодно изменяя ее. Территориальный разрез таких долей отчислений дает пеструю картину. Если принцип "регулируемых" налогов не срабатывает в нашей стране по известным причинам, хотя и применяется широко в мировой практике, то необходимо делать ставку на расширение закрепленных за местными бюджетами налогов. Они-то и должны лечь в основу формирования бюджетного минимума.
Закон о минимальном муниципальном бюджете нужен еще и потому, что бюджетный процесс муниципального образования испытывает большую зависимость от вышестоящих бюджетных уровней при всей декларированной его самостоятельности. Не случайно бюджет муниципального образования принимается в последнюю очередь, после принятия федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации, проходя длинную вереницу согласований в вышестоящих инстанциях, сопровождающихся, как правило, урезанием его показателей.
Данный закон должен усилить гарантию обеспечения баланса законодательно закрепленных полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления их минимальным финансовым средствам, упорядочить перечень доходных источников наполнения муниципальных бюджетов данными средствами, установить систему показателей и порядок расчетов бюджетного минимума, определить ответственность органов власти за нарушение минимально гарантированного бюджета и усилить контроль за исполнением такого бюджета органами местного самоуправления, в том числе со стороны самого населения муниципалитетов.
Что же дает принятие такого закона? Назовем некоторые возможные плюсы.
В дополнение к устранению уже отмеченных негативных моментов, на федеральном уровне этот закон усилит регулирование деятельности местного самоуправления через усиление общей упорядоченности финансовых потоков и обеспечит дальнейшее становление и развитие низовой системы власти. Эти процессы далеки от завершенности, потому что не могут быть кратковременной кампанией. Достаточно сказать, что пока две тысячи муниципальных образований не имеют собственных бюджетов, живут по сметам расходов, а потому не являются полноценными муниципальными образованиями. На общегосударственном уровне принятие такого закона послужит своего рода начальным звеном решения целой цепи сложнейших проблем в новых социально - экономических условиях: земельной собственности, в том числе муниципальной, минимальных социальных стандартов и т.д. на основе активного включения в эти дела самой разветвленной и наиболее близко стоящей к населению местной власти.
Действие финансового минимума местных бюджетов вполне может быть положено в основу совершенствования всех направлений межбюджетных отношений, особенно между местным самоуправлением и органами власти субъектов Федерации. На базе минимума муниципальных бюджетов может быть достигнуто наиболее верное распределение в территориальном разрезе средств финансовой помощи субъектов Федерации местному самоуправлению, в том числе фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО). Данный минимум как устойчивый ориентир одновременно позволит и федеральному уровню контролировать состояние финансового обеспечения муниципальных образований, осуществление трансфертных перечислений, проводимых субъектами Федерации на нижний уровень власти. И распределение федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФФПР) осуществлять более обоснованно.
Наибольший эффект действия предлагаемого закона получат муниципальные образования. Во-первых, в условиях стабилизации бюджетных нормативов появится возможность их наиболее оперативного использования. Во-вторых, появится заинтересованность местных властей в наращивании доходной базы сверх установленного минимума, что позволит им проводить политику солидарного наполнения местной казны и использование последней на поддержку производителей не только муниципального сектора, а сообразно вложениям предприятий различных форм собственности.
Результативное применение минимального муниципального бюджета предполагает соблюдение ряда условий. Важным из них является недопустимость изменения тарифов на энергоносители, потребляемые муниципалитетами, в текущем бюджетном периоде. Изменение может вступать в силу только с началом очередного бюджетного года. Иначе минимальный бюджет будет мгновенно "съеден".
Потребует своего решения и проблема задолженности муниципалитетов перед поставщиками электроэнергии и топлива, накопившихся пеней и т.д. Не просто установить местный бюджетный минимум при отсутствии минимальных социальных стандартов, которые должны быть положены в его основу. Тем не менее, нижнюю планку бюджетной обеспеченности можно определять на основе сложившихся средних показателей затрат в государстве на социальные нужды.
Необходимо также четкое разграничение полномочий между муниципальным и вышестоящими уровнями власти, ревизия практики действующих гарантий передачи средств на выполнение закрепляемых полномочий за местными властями.
Задел для разработки означенного закона уже имеется и в Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и в Законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Теперь необходим специальный закон, который силой федерального права обеспечит решение острейших вопросов обеспечения социально - экономического единообразия на территории всех муниципальных образований.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ

"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием 12.12.1993)
ЗАКОН РФ от 11.10.1991 N 1738-1
"О ПЛАТЕ ЗА ЗЕМЛЮ"
ЗАКОН РФ от 21.02.1992 N 2395-1
"О НЕДРАХ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 12.01.1995 N 5-ФЗ
"О ВЕТЕРАНАХ"
(принят ГД ФС РФ 16.12.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 28.08.1995 N 154-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 12.08.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 25.09.1997 N 126-ФЗ
"О ФИНАНСОВЫХ ОСНОВАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 10.09.1997)
"БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 31.07.1998 N 145-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 17.07.1998)
"НАЛОГОВЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)"
от 31.07.1998 N 146-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 16.07.1998)
"НАЛОГОВЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ВТОРАЯ)"
от 05.08.2000 N 117-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 19.07.2000)
Финансы, N 7, 2001

Комментарии к законам »