Система гарантий надежного снабжения электроэнергией
А.Н. АБАКШИН, Е.Ю. ПУСТОВАЛОВА
Абакшин
Алексей Николаевич
Старший юрист -
руководитель энергетического направления
ЗАО "КЭС". Магистр частного права.
Родился 25 мая 1977 г. в г. Вилюйске Якутской
АССР. В 1999 г. окончил юридический факультет
Российского госуниверситета нефти и газа
им. И.М. Губкина; в 2001 г. - Российскую школу
частного права при Президенте
РФ.
Пустовалова Екатерина Юрьевна
Начальник юридического управления ЗАО
"КЭС". На условиях совместительства
преподает в Академии Правосудия. Кандидат
юридических наук, третейский судья
Третейского суда при некоммерческом
партнерстве "Администратор торговой
системы", член Объединения корпоративных
юристов России.
Родилась 31 мая 1975 г. В 1996
г. окончила Международный независимый
эколого-политологический университет; в 1998
г. - Московский энергетический институт
(технический университет) по специальности
"Электрические и электронные аппараты"; в 2001
г. - Российскую школу частного права при
Исследовательском центре частного права
при Президенте РФ, присуждена степень
магистра частного права.
В 2003 - 2004 гг.
преподавала на кафедре коммерческого права
Российского государственного
торгово-экономического университета при
Минэкономразвития России, а также в
Российской школе частного права.
Автор
ряда научных работ и статей.
Согласно
Основным направлениям реформирования
электроэнергетики Российской Федерации,
одобренным Постановлением Правительства
РФ от 11 июля 2001 г. N 526, в сфере поставок
электроэнергии конечным потребителям
необходимо сформировать эффективные
розничные рынки электроэнергии,
обеспечивающие надежное энергоснабжение
потребителей при поэтапном развитии
конкуренции. Таким образом, было
провозглашено, что в ходе создания и
функционирования созданных эффективных и
конкурентных розничных рынков
электроэнергии не должно быть нарушено
право потребителя на надежное снабжение
его электроэнергией. Добросовестный
потребитель в новых условиях должен быть
уверен, что он бесперебойно будет получать
качественную электроэнергию.
Свобода
договора на розничных рынках,
провозглашенная ГК РФ (ст. 1, 421), с учетом
положений Федерального закона от 26 марта 2003
г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон
об электроэнергетике) (ст. 37) не может быть
абсолютной, она должна иметь определенные
пределы. Принцип надежного снабжения
электроэнергией добросовестных
потребителей является одним из таких
пределов.
Законодательное закрепление
этот принцип применительно к сфере
электроэнергетики в целом получил в п. 1 ст. 6
Закона.
Статья 38 Закона об
электроэнергетике призвана создать
систему гарантий реализации этого принципа
в сфере розничных рынков (указанная статья
в настоящее время не действует - она вступит
в силу одновременно с вступлением в силу
правил оптового рынка).
Ответственность
за нарушение принципа надежного
снабжения электроэнергией
потребителей
Прежде всего, ст. 38 Закона об
электроэнергетике предусматривает важное
положение функционирования розничных
рынков о том, что субъекты
электроэнергетики должны отвечать перед
потребителями за надежность обеспечения их
электроэнергией и ее соответствующее
качество. Иными словами, данное положение
означает, что за нарушение указанного
принципа субъекты электроэнергетики,
обеспечивающие поставки электроэнергии
потребителям, должны нести
ответственность.
Интерес в абз. 1 п. 1
указанной статьи представляет
формулировка "субъекты электроэнергетики,
обеспечивающие поставки электроэнергии
потребителям", которая свидетельствует о
том, что законодатель применительно к ст. 38
ограничил состав субъектов
электроэнергетики, определенный в ст. 3 того
же Закона: "Субъекты электроэнергетики -
лица, осуществляющие деятельность в сфере
электроэнергетики, в том числе
производство электрической и тепловой
энергии, поставки (продажу) электрической
энергии, электроснабжение потребителей,
предоставление услуг по передаче
электрической энергии,
оперативно-диспетчерскому управлению в
электроэнергетике, сбыт электрической
энергии, организацию купли-продажи
электрической энергии". Однако
представляется, что формулировка
указанного пункта должна охватывать
широкий круг субъектов электроэнергетики,
поскольку практически все, кто имеет
отношение к электроэнергии (например,
поставщики топлива (газа, угля и мазута) для
электростанции, строительные и ремонтные
организации в сфере электроэнергетики),
должны осуществлять свою деятельность с
учетом того, чтобы потребитель, надлежаще
исполняющий свои обязательства перед
субъектами электроэнергетики,
бесперебойно получал качественную
электроэнергию. Закон не предусмотрел
исчерпывающий перечень таких субъектов и
отнес к ним, в частности, энергосбытовые
организации, гарантирующие поставщики и
территориальные сетевые организации.
При этом в п. 1 ст. 38 Закона об
электроэнергетике говорится о том, что
указанные субъекты электроэнергетики
должны отвечать за нарушение принципа
надежного снабжения электроэнергией
потребителей "в пределах своей
ответственности". Пределы
гражданско-правовой ответственности
энергоснабжающей организации на
сегодняшний день установлены в ст. 547 ГК РФ.
Пределы гражданско-правовой
ответственности субъектов
оперативно-диспетчерского управления
определены в ст. 18 Закона об
электроэнергетике.
Виды и пределы
ответственности иных субъектов
электроэнергетики за нарушение
упомянутого принципа еще предстоит
установить.
Запреты в отношении
определенных субъектов
электроэнергетики
Законодатель
запрещает субъектам электроэнергетики
ограничивать энергоснабжение, в том числе
при использовании веерных отключений
(понятие веерного отключения определено в
ст. 3 Закона об электроэнергетике), в
отношении добросовестных потребителей,
даже если в силу технологических
особенностей функционирования объектов
электроэнергетики это требуется для
воздействия на
потребителей-неплательщиков.
Потребитель, надлежащим образом
исполняющий свое обязательство по оплате
электроэнергии, должен иметь неприкасаемое
и гарантированное право на постоянное и
качественное энергоснабжение.
Следует
признать, что в ст. 38 Закона об
электроэнергетике неудачно раскрывается
понятие добросовестного потребителя. Закон
признает в качестве такого потребителя
того, кто не имеет задолженности по оплате
электроэнергии и исполняет иные
обязанности, предусмотренные
законодательством РФ и соглашением сторон.
Представляется, что наличие возможности
установления дополнительных требований
для признания потребителя добросовестным
будет на практике способствовать обходу
указанного запрета. Поэтому предлагается
законодательно прописать четкий и
исчерпывающий перечень таких требований
для потребителей-граждан.
Однако из
общего правила-запрета есть исключения -
случаи возникновения аварийных
электроэнергетических режимов, понятие
которых определено в ст. 15 Закона. Вместе с
тем неясно, почему законодатель не
распространил это исключение на случаи,
когда возникла аварийная ситуация, не
требующая веерных отключений (абз. 2 п. 1 ст. 38
Закона об электроэнергетике). Скорее всего,
это недостаток законотворческой техники. В
соответствии со ст. 546 ГК РФ перерыв в
подаче, прекращение или ограничение подачи
энергии допускаются по соглашению сторон,
за исключением случаев, когда
удостоверенное органом государственного
энергетического надзора
неудовлетворительное состояние
энергетических установок абонента
угрожает аварией или создает угрозу жизни и
безопасности граждан. Положение об
ограничении или временном прекращении
подачи электрической энергии (мощности)
потребителям при возникновении или угрозе
возникновения аварии в работе систем
электроснабжения, утв. Постановлением
Правительства РФ от 22 июня 1999 г. N 664,
определяет порядок действий
энергоснабжающих организаций по
ограничению или временному прекращению
подачи электрической энергии (мощности)
потребителям при возникновении или угрозе
возникновения аварии в работе систем
электроснабжения и является обязательным
для всех электростанций, энергоснабжающих
организаций и потребителей электрической
энергии независимо от формы
собственности.
В целях недопущения
веерных отключений на организацию,
оказывающую услуги по передаче
электроэнергии, Законом возлагаются
дополнительные обязанности - обеспечить
возможность индивидуального ограничения
режима как собственного потребления, так и
потребления обслуживаемых
потребителей.
Техническое
регулирование
Обеспечить реализацию
указанного принципа призвано также
обязательное наличие технического
регулирования и контроля в данной сфере.
Розничные рынки должны функционировать на
основе надежной схемы энергоснабжения и
выполнения всех требований правил
технической эксплуатации электростанций и
сетей. Общие положения о целях, задачах и
функциях технического регулирования и
контроля в электроэнергетике
предусмотрены в ст. 28 Закона об
электроэнергетике.
Особые субъекты
электроэнергетики
Гарантией Закона об
электроэнергетике является и участие на
розничных рынках особых субъектов
электроэнергетики и потребителей. Речь
идет о гарантирующих поставщиках,
субъектах оперативно-диспетчерского
управления и потребителях с управляемой
нагрузкой.
Гарантирующий поставщик -
это специализированная коммерческая
организация на розничных рынках, специфика
деятельности которой состоит в
следующем:
в закрепленной за ней зоне
она обязана заключить договор
купли-продажи электроэнергии с любым
обратившимся потребителем либо с лицом,
действующим от имени и в интересах
потребителя и желающим приобрести
электроэнергию (Основные направления
реформирования электроэнергетики РФ, ст. 3
Закона об электроэнергетике);
договор,
заключаемый гарантирующим поставщиком с
потребителем электроэнергии, является
публичным, его правовой режим определен в п.
2 ст. 37 Закона об электроэнергетике и
действующей ст. 426 ГК РФ;
в отношении
любого обратившегося потребителя данная
организация обязана самостоятельно
урегулировать отношения, связанные с
оперативно-диспетчерским управлением,
приобретением и передачей электроэнергии
обслуживаемым ей потребителям, с иными
осуществляющими указанные виды
деятельности организациями. Очевидно, что
эта обязанность гарантирующего поставщика
должна содержаться в договоре
купли-продажи электроэнергии, заключаемом
им с потребителем (абз. 1 п. 5 ст. 38 Закона об
электроэнергетике);
сбытовые надбавки
гарантирующих поставщиков подлежат
государственному регулированию (Основные
направления реформирования
электроэнергетики РФ, п. 2 ст. 23, п. 1 ст. 40
Закона об электроэнергетике, ст. 7
Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 36-ФЗ
"Об особенностях функционирования
электроэнергетики в переходный период..."
(далее - Закон N 36-ФЗ)).
Согласно Основным
направлениям реформирования
электроэнергетики РФ первоначально в
качестве гарантирующих поставщиков должны
выступить реформированные акционерные
общества энергетики и электрификации
(далее - АО-энерго). В этот период времени
предполагается, что в каждой зоне
обслуживания в качестве гарантирующего
будет выступать только один поставщик.
Допускается укрупнение гарантирующих
поставщиков на межрегиональной основе. По
мере становления рынка статус
гарантирующего поставщика может быть
присвоен любой энергосбытовой организации
на основе конкурса, порядок проведения
которого будет установлен Правительством
РФ.
В целях запуска в России системы
деятельности гарантирующих поставщиков
Правительство РФ должно утвердить основные
положения функционирования розничных
рынков, предусматривающие в этой части:
порядок присвоения организациям статуса
гарантирующего поставщика (п. 1 ст. 21, п. 3 ст.
37, п. 2 ст. 38 Закона об электроэнергетике);
границы зон деятельности гарантирующих
поставщиков в пределах территорий
соответствующих субъектов РФ (по
согласованию с органами исполнительной
власти соответствующих субъектов РФ).
Предоставление указанных полномочий
органам субъектов РФ является исключением,
на которое не распространяется запрет,
предусмотренный ст. 4 Закона об
электроэнергетике (п. 1 ст. 21, п. 3 ст. 37 и 38
того же Закона);
правила заключения
договоров между потребителями
электрической энергии и гарантирующими
поставщиками и правила их исполнения,
включающие в себя существенные условия
указанных договоров (п. 1 ст. 21, п. 3 ст. 37
Закона об электроэнергетике).
В
соответствии с Планом мероприятий по
реформированию электроэнергетики на 2005 - 2006
гг., утв. распоряжением Правительства РФ от
27 июня 2003 г. N 865-р (с учетом изменений,
внесенных распоряжением Правительства РФ
от 15 апреля 2005 г. N 417-р), Минпромэнерго
России, Минэкономразвития России, ФАС
России, ФСТ России с участием ОАО РАО "ЕЭС
России" должны разработать и представить в
Правительство РФ проект упомянутых
основных положений функционирования
розничного рынка не позднее IV квартала 2006
г.
Правительство РФ также должно
утвердить правила и порядок деятельности
гарантирующих поставщиков (п. 1 ст. 21 Закона
об электроэнергетике).
В целях развития
и защиты конкуренции на розничных рынках
Закон об электроэнергетике устанавливает
следующие запреты:
запрещается
предоставлять гарантирующим поставщикам
преимущества по отношению к иным
энергосбытовым организациям. Однако
федеральными законами могут быть
установлены исключения из этого общего
правила;
запрещается в границах зоны
деятельности одного гарантирующего
поставщика деятельность других
гарантирующих поставщиков.
В
соответствии с п. 3 ст. 38 Закона об
электроэнергетике на территории одного
субъекта РФ могут функционировать
несколько гарантирующих поставщиков.
Данное положение Закона свидетельствует о
том, что зона деятельности одного
гарантирующего поставщика не должна
ограничиваться границами соответствующего
субъекта РФ. В целях надежного
энергоснабжения потребителей в рамках
одного субъекта РФ может быть установлено
несколько зон деятельности гарантирующего
поставщика, т.е. могут осуществлять
деятельность несколько гарантирующих
поставщиков.
Поскольку гл. 7 "Розничные
рынки" Закона об электроэнергетике, в том
числе ст. 38, вступит в силу одновременно с
вступлением в силу правил оптового рынка,
постольку предполагалось, что система
гарантирующих поставщиков начнет
создаваться и функционировать по окончании
переходного периода реформирования
электроэнергетики.
Однако в
соответствии со ст. 6 Закона N 36-ФЗ до даты
окончания переходного периода
реформирования электроэнергетики
розничные рынки функционируют на основании
правил переходного периода, утверждаемых
Правительством РФ.
В течение
переходного периода реформирования
электроэнергетики производители
электроэнергии, определяемые
Правительством РФ, обязаны заключить
долгосрочные договоры поставки
электроэнергии гарантирующим поставщикам,
которые вступают в силу с даты окончания
переходного периода реформирования
электроэнергетики и действуют в течение 3
лет. Правительство РФ должно определить
условия
